II SA/Łd 337/07

Dnia 15 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak : [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. K. kwotę 1.511 zł (jeden tysiąc pięćset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta [..], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. ustalił odszkodowanie w wysokości 7.328 zł na jego rzecz za nieruchomość położoną w P. przy ulicy A w obrębie [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów numerem działki 8/7 o pow. 138 m2, zajętą pod drogę publiczną (gminną) i zobowiązał gminę Miasto P. do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż wnioskiem z dnia 24 lutego 2004 r. W. K. wystąpił do Urzędu Miasta w P. o wypłatę odszkodowania "w związku z przekazaniem prawa własności 207 m2 powierzchni działki na drogę publiczną". Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez gminę Miasto P. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (gminną), położonej w P. przy ulicy A o pow. 138 m2, dla której w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wyłączył Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia sprawy z wniosku W. K. i jednocześnie wyznaczył Starostę [...]. W dalszej części uzasadnienia Starosta [...] wskazał, iż do określenia wartości nieruchomości powołano rzeczoznawcę majątkowego, który w opinii szacunkowej z dnia 25 marca 2006 roku określił wartość rynkową nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2006 r. W. K. stwierdził, iż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość 1 m2 nieruchomości w wysokości 53, 10 zł jest zaniżona o 50%, ponieważ z tej samej nieruchomości od strony ulicy B otrzymał w 2005 roku odszkodowanie za część nieruchomości zajętą pod drogę krajową w wysokości 108,50 zł za 1 m2. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do powyższego stwierdził, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo, ponieważ objęta przedmiotem postępowania nieruchomość zajęta jest pod drogę wewnątrzosiedlową. Dalej podniesiono, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została według stanu nieruchomości z dnia 29 października 1998 roku (tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) i według aktualnego poziomu cen. Podczas przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości w P. nie znaleziono transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, co wykluczyło możliwość wykorzystania zasady wyceny zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Brak cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi spowodował określenie wartości szacowanej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Za podstawę ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, sprzedawanych w obrocie prywatnym. W złożonym do Wojewody [...] odwołaniu W. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż niezrozumiałym jest ustalanie w zaskarżonej decyzji ceny tak znacznie odbiegającej od ceny sąsiedniej działki, która została wywłaszczona na ten sam cel. Skarżący wskazał, iż podnosił powyższą okoliczność w toku postępowania przed organem I instancji, ale nie została ona uwzględniona. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Starosty [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wskazano, iż decyzja wywłaszczeniowa jest w tych sprawach zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege i należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wycenę i sposób sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości normują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Powołując się na treść § 36 powołanego powyżej rozporządzenia organ II instancji zważył, iż wobec braku lokalnych cen rynkowych - za grunty zajęte pod drogi - do porównań i wyliczeń przyjmuje się ceny spełniające warunki § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, to jest ceny gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem Wojewody [...] fakt, iż za działkę sąsiednią skarżący otrzymał odszkodowanie dwukrotnie wyższe nie może stanowić dowodu na potwierdzenie, że wartość nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem miałaby być większa. Ponadto podniesiono, iż w odwołaniu skarżący nie kwestionuje operatu szacunkowego, nie wyraża natomiast zgody na określoną w nim wartość 1 m2 nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo zaniechania przez ten organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w postaci przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzez nieodniesienie się w toku postępowania do zarzutów skarżącego; - naruszenie prawa materialnego, tj. m. in. art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość skarżącego w wysokości nie odpowiadającej faktycznej rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż bezpodstawne jest stanowisko organu odwoławczego, wedle którego nie kwestionował operatu szacunkowego, a jedynie nie wyrażał zgody na określoną w nim wartość 1 m2 nieruchomości. W istocie kwestionowanie ceny 1m² nieruchomości pozostaje zakwestionowaniem całego operatu szacunkowego. W świetle powyższego organ I instancji winien był przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Reasumując skarżący stwierdził, iż ma do czynienia z sytuacją, w której wartość 1 m2 tej samej nieruchomości, z której zostały wyodrębnione dwie działki, wyceniona została w sposób skrajnie odmienny. Wartość części nieruchomości położonej przy ul. A została bowiem, zdaniem skarżącego, bezpodstawnie zaniżona o ok. 50%. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 i art. 77 § 1K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy to w I instancji, czy odwoławcze, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w tym przepisie . Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Art. 8 K.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wydając decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na operat szacunkowy nieruchomości gruntowej skarżącego z dnia 25 marca 2006 r. Dodatkowo jako dowód przytoczone zostały zeznania rzeczoznawcy majątkowego z rozprawy administracyjnej z dnia 25 kwietnia 2006 r., który stwierdził, iż operat został sporządzony prawidłowo, ponieważ nieruchomość skarżącego została zajęta pod drogę wewnątrzosiedlową. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie kwestionował wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego podnosząc, iż za 1 m² sąsiedniej działki otrzymał odszkodowanie dwukrotnie wyższe. Zdaniem Sądu, podważanie wyliczonej ceny 1 m² nieruchomości wynikającej z powyższego operatu jest w swej istocie zarzutem wobec całości tego operatu. W przypadku jakiejkolwiek wątpliwości co do prezentowanego w tym zakresie stanowiska przez skarżącego obowiązkiem organu było wezwanie go do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy kwestionuje ten operat oraz pouczenia o możliwości kwestionowania operatu szacunkowego w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ obowiązkowi temu uchybił. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 157 wskazuje, w jaki sposób należy dokonać oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią powyższego przepisu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Lakoniczne stwierdzenie rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej, iż "operat jest sporządzony prawidłowo, ponieważ nieruchomość skarżącego zajęta została pod drogę wewnątrzosiedlową", nie może stanowić wystarczającego argumentu uzasadniającego oddalenie zarzutów skarżącego. Granice korzystania przez organ ze środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K. p. a). Nie ulega wątpliwości, iż organ administracji nie jest związany opinią biegłego i powinna ona stanowić materiał, który ma jedynie pomóc w rozstrzygnięciu kwestii natury faktycznej. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, jeżeli opinia ta jest kwestionowana przez stronę i nie przeprowadzono jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami prawa. Ponadto zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższego przepisu, nieudzielanie informacji o treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomości, jak również o możliwości złożenia wniosku o przeprowadzeniu dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego stanowi naruszenie prawa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ uchybiając podstawowym obowiązkom wynikającym ze wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł przyjąć za udowodniony faktu prawidłowości operatu szacunkowego oraz ustalonej w nim wyceny spornej nieruchomości tym bardziej, że strona kwestionowała jego wyniki. Konkludując należy wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jak również art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego informowania strony o jej prawach skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero prawidłowe i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie stanu faktycznego warunkuje zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.