II SA/Łd 339/01

Dnia 9 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie : del. NSA Małgorzata Stahl, WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant : ref.staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak: [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. R. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) zobowiązał E. R. do wykonania robót budowlanych przy budynku użytkowanym na cele mieszkalne, usytuowanym na nieruchomości przy ul. A 14 A, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tejże decyzji, polegających na: dociepleniu budynku, zamurowaniu okna w wiatrołapie luksferami, zlikwidowaniu okna w ścianie południowej budynku, a ponadto - do ustanowienia kierownika robót, do zawiadomienia o rozpoczęciu i zakończeniu w/w robót z 7 dniowym wyprzedzeniem oraz ustalił termin wykonania opisanych wyżej robót na dzień 30 czerwca 2001r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w wyniku przeprowadzonych oględzin budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w K. ul. A 14 A w K., stwierdzono samowolną zmianę sposobu jego użytkowania, bez dopełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Budynek ten jest obecnie użytkowany na cele mieszkalne. W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie legalności zabudowy tejże nieruchomości E. R. złożył dokumenty dotyczące budynku gospodarczego, tj. projekt i decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], wydaną przez Urząd Gminy w P., budynku mieszkalnego typu MB-0148-B oraz budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, iż z oświadczenia E. R. wynika, że budynek gospodarczy był budowany w 1969r., a w latach 1993/94 został nadbudowany, wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny. Natomiast budynek mieszkalny nie był budowany. W trakcie trwania postępowania administracyjnego E. R. opracował i przedłożył inwentaryzację zabudowań oraz zlecił opracowanie projektu na wykonanie robót budowlanych w zakresie docieplenia przedmiotowego obiektu. Organ I instancji wskazał, że w związku z powyższymi ustaleniami, wydał w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych, na które zażalenia nie złożono. Skutkowało to wydaniem decyzji zobowiązującej do wykonania inwentaryzacji, orzeczenia o stanie technicznym i projektu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi. W wyniku odwołania M. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji podał, że nie dokonano w toku postępowania wizji lokalnej w celu porównania inwentaryzacji ze stanem istniejącym na gruncie, nie ustalono, kiedy zakończono budowę budynku gospodarczego i czy adaptacja była samowolą budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, iż w wyniku dokonanych oględzin przy współudziale E. R. ustalono, że inwentaryzacja jest zgodna ze stanem istniejącym na gruncie. Natomiast zgodnie z oświadczeniem E. R., budowa budynku gospodarczego została zakończona w 1974r., w latach 1993/94 została wykonana nadbudowa budynku bez projektu i decyzji o pozwolenia na budowę, a budynek w istniejącym obrysie wykonano przed geodezyjnym podziałem nieruchomości w 1989r. Jednocześnie, jako dowód dokumentujący termin wybudowania budynku gospodarczego, dopuszczono rachunki na zakup materiałów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił także do Urzędu Gminy w K. w sprawie udokumentowania terminu podziału przedmiotowej nieruchomości, z których jednoznacznie wynika, iż w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr VI/22/90 Rady Gminy P. występują dwie działki - A 14 A i A 14. Wykonanie zaś obowiązków określonych niniejszą decyzją pozwoli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie na udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, jako mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się P. R., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się podniósł, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i oparł się wyłącznie na niezgodnych z prawdą oświadczeniach sąsiada - E. R.. Kwestionowana decyzja, zdaniem skarżącego, została wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, przeciwpożarowch, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 1985r. i jest także niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionował ponadto wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt wybudowania najpierw budynku gospodarczego, a następnie zmiany jego przeznaczenia na mieszkalny, podnosząc, że budynek mieszkalny wraz z podpiwniczeniem wybudowano od podstaw, a rozbudowano w latach 1997-1999. Na poparcie swoich twierdzeń podał także, iż został on wykonany po podziale działki na dwie odrębne, dokonanym nie w 1989r., lecz w 1963r., tj. w momencie nabycia (kupna) nieruchomości. Natomiast współwłasność tejże nieruchomości została zniesiona postanowieniem Sądu z dnia 12 października 1989r., Nr I kw 147/89. P. R. zakwestionował również prawidłowość dokonanej przez organ I instancji oceny dowodów w postaci rachunków przedłożonych przez E. R., które, zdaniem organu, mają być dowodem wybudowania budynku gospodarczego, a nie mieszkalnego. W ocenie skarżącego, przedmiotowy budynek mieszkalny powinien zostać zbudowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z tego okresu, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz zdrowym rozsądkiem, jako druga część budynku bliźniaczego przy budynku skarżącego od strony ulicy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 10 – 12, 29, 122, 123, 207, 208, 226 i 316 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( jednolity tekst - Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym jest fakt wybudowania przez E. R. budynku gospodarczego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], wydanej przez Urząd Miasta w P., dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania powyższego obiektu na budynek mieszkalny oraz jego nadbudowy i rozbudowy o wiatrołap. Natomiast na podstawie kserokopii mapy przedstawiającej szczegółowy plan przestrzennego zagospodarowania gminy K. można stwierdzić, iż rozbudowa budynku o wiatrołap dokonana została przed 1990r., gdyż w/w plan został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. Nr VI/22/90 z dnia 26 września 1990r. Na podstawie rachunków na zakup materiałów budowlanych przedstawionych przez E. R., organ odwoławczy przyjął, iż samowolna nadbudowa budynku gospodarczego wykonana została w latach 1993/1994r, tj. w okresie przez niego wskazanym w oświadczeniu złożonym do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2000r. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana adaptacja budynku gospodarczego na cele mieszkalne nie narusza ustaleń miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania gminy K., a E. R. wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i dostarczył do organu nadzoru budowlanego I instancji inwentaryzację budowlano - konstrukcyjną budynku gospodarczego wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym i wskazaniem robót budowlanych, jakie winny być wykonane w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa samowola dokonana została w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r. oraz, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania gminy K., na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. organ nadzoru budowlanego I instancji upoważniony był do wydania E. R. - właścicielowi obiektu, decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, wskazanych w załączonej do decyzji dokumentacji projektowej, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. P. R. poprzez swego pełnomocnika w osobie ojca – Z. R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego obszerną skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił jej sprzeczność w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, rażące naruszenie prawa, a także utrudnienie w korzystaniu i użytkowaniu jego nieruchomości. W jej uzasadnieniu podtrzymał zarzuty i argumenty przytoczone w opisanym powyżej odwołaniu. Dodatkowo zaś wskazał, że nadbudowa przedmiotowego budynku została wykonana w latach 1997/99, włącznie z pokryciem dachu płytami oraz dobudowaną werandą. W ocenie skarżącego z planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1990r., nie może wynikać fakt wybudowania werandy przed tym rokiem ze względu na to, że pokazuje on sytuację w przekroju poziomym i widoczny może być tylko zarys schodów i spocznika ( tak było w 1999r.). Skarżący podniósł także, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie ustosunkował się do podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów, dotyczących nie zastosowania w niniejszej sprawie wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 1985r. dotyczącego ochrony ludzi i środowiska przed szkodliwym promieniowaniem i oddziaływaniem pól elektromagnetycznych emitowanych przez linie energetyczne wysokiego napięcia, określającego dopuszczalną lokalizację budynków mieszkalnych od tych linii oraz przepisów przeciwpożarowych. Ponadto wskazał on, że przedmiotowy budynek utrudnia korzystanie z jego nieruchomości oraz jej użytkowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaś, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż wskazany przez skarżącego błąd odnośnie ustalenia daty ukończenia robót przy przedmiotowym obiekcie, nie zmienia podstaw prawnych w oparciu, o które winna być rozstrzygana niniejsza sprawa. Z kolei zarzut "rażącego naruszenia prawa", w jego opinii, jest niezasadny, ponieważ E. R. w dniu 16 czerwca 1999r. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. "Inwentaryzację budowlano – konstrukcyjną do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny oraz budynku gospodarczego w K. ul. A 14 A gmina K.", opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w odpowiedniej specjalności, tj. projektanta z uprawnieniami architektoniczno-konstrukcyjnymi. W powyższym opracowaniu wskazano, jakie roboty budowlane winny być wykonane w istniejących obiektach w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, w tym również z przepisami wskazanymi przez skarżącego. Dysponując powyższym projektem, obowiązkiem organu I instancji było sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu ze stanem istniejącym na działce E. R., a nie sporządzania odrębnego opracowania w tej sprawie. Z obowiązku tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się w dniu 18 kwietnia 2000r., przeprowadzając wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której stwierdził zgodność przedłożonego projektu z istniejącym stanem zagospodarowaniem działki. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego utrudnienia w korzystaniu i użytkowaniu nieruchomości skarżącego organ nadzoru budowlanego podniósł, że obiekt będący przedmiotem postępowania, powstał w czasie, gdy obie sąsiadujące z sobą obecnie działki były współwłasnością stron postępowania. Z okoliczności tej oraz z faktu, iż dopiero w 1999r. strona skarżąca wystąpiła o sprawdzenie zgodności istniejącej zabudowy działki E. R. z przepisami prawa, należy domniemać, że poprzednicy prawni strony skarżącej wyrazili zgodę na jej realizację. W opinii organu nadzoru budowlanego II instancji, strony postępowania winny pogodzić się z istniejącymi utrudnieniami w użytkowaniu swoich działek, powstałych w wyniku przeprowadzonego podziału działki będącej kiedyś ich wspólną własnością tym bardziej, iż zgodnie z przedłożoną przez E. R. inwentaryzacją, opracowaną przez uprawnionego projektanta, można doprowadzić istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem. W piśmie z dnia 17 lutego 2004r. uczestnik postępowania na prawach strony E. R. wyjaśnił, że do uzyskanego przez niego pozwolenia na budowę z dnia [...] otrzymał jako załącznik projekt typowego budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz projekt budynku gospodarczego. Zgodę na jego usytuowanie wyraziła ówczesna współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości M. B., będąca jego siostrą. Ponadto podniósł on, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] błędnie podał datę wybudowania budynku gospodarczego, gdyż miało to miejsce w 1977r., a nadbudowa została dokonana wczesną wiosną 1994r. Dodatkowo zaś podał, iż wykonał wszystkie zalecone mu prace przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z licznym naruszeniem przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy, skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową skargę decyzje podjęte przez organy obu instancji, wydane zostały ponadto z naruszeniem zasady określonej w art. 80 kpa, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Należy stwierdzić, iż mimo toczącego się od 1999r. postępowania wyjaśniającego, organ - w ocenie Sądu - nie poczynił istotnych ustaleń niezbędnych do prawidłowego podjęcia decyzji. Z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ). Z tym dniem straciła ważność ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). Stosownie do treści art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. – do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z uregulowaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przepisu art. 48 ( dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Aby więc móc zastosować przepisy ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974r., jak uczynił to organ w niniejszej sprawie, należało poczynić ustalenia dotyczące istnienia przesłanek, o których mowa we wskazanym wyżej art. 103 ust. 2. Tymczasem w niniejszej sprawie istnieją daleko idące rozbieżności dotyczące rodzaju i czasokresu zrealizowania przez E. R. obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] E. R. otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego typ MB-0148-B oraz budynku gospodarczego na nieruchomości w K. przy ul. A 14. Projekt budowy, załączony do pozwolenia, stanowił jego integralną część. Wynika z niego, iż wskazana nieruchomość jest podzielona wzdłuż na dwie, przy czym projektowany budynek mieszkalny miał być usytuowany od ulicy, przylegając do innego obiektu oznaczonego w projekcie linią przerywaną. Okolicznością poza sporem jest, iż budynek mieszkalny, w sposób wynikający z pozwolenia na budowę i projektu, nigdy nie został przez E. R. zrealizowany. Nie ma również wątpliwości, iż rozbudowa i nadbudowa budynku, będącego przedmiotem postępowania, nastąpiła w sposób samowolny. Kwestią sporną, mającą zasadnicze znaczenie w sprawie, jest natomiast ustalenie, czy budynek gospodarczy, na który udzielone było pozwolenie na budowę, został wybudowany, jeżeli tak – to kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z gospodarczego na mieszkalny, a nadto, kiedy miała miejsce jego rozbudowa i nadbudowa. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, gdyż trudno za takie poczytywać bezkrytyczne przyjmowanie wersji przedstawionych przez E. R. w pismach kierowanych do organu, z których ma wynikać, iż budynek gospodarczy powstał w 1977r., natomiast jego zmiana sposobu użytkowania wraz z rozbudową i nadbudową – w roku 1994. Z protokołu z przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2000r. oględzin, podpisanego bez zastrzeżeń przez E. R., wynika, że budowa budynku gospodarczego była zakończona w 1974r. Pomijając już fakt, iż na tę datę powołuje się w swej decyzji organ I instancji, podczas gdy budynek ten miał być budowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], należy stwierdzić, iż dowód ten został przeprowadzony z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 79 § 1 i 2 kpa, gdyż akta nie zawierają dowodu powiadomienia o przeprowadzeniu oględzin strony składającej wniosek o wszczęcie postępowania. Według twierdzeń M. B. – siostry inwestora i współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie do pewnego momentu pełnomocnika obecnego właściciela nieruchomości przy ul. A 14 – P. R., E. R. nigdy nie zrealizował budowy budynku gospodarczego, budując od razu budynek mieszkalny z podpiwniczeniem, który następnie w latach 1997- 1999 rozbudował i nadbudował. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził również postępowania wyjaśniającego dotyczącego okresu rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego obiektu. Nie można bowiem przyjąć, iż wystarczającym dowodem mogą być załączone przez inwestora kserokopie rachunków z 1994r., wystawianych zresztą na różne nazwiska. Organ I instancji podjął wprawdzie próbę przesłuchania w charakterze świadka J. O. – według twierdzeń E. R. - murarza z okresu inwestycji, jednakże ostatecznie dowód ten nie został przeprowadzony, a organ w celu jego realizacji nie skorzystał z przysługujących mu środków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 88 § 1 kpa ). Jednocześnie akta również nie wskazują na to, aby o planowanym terminie przesłuchania świadka były poinformowane strony postępowania ( art. 79 § 1 i 2 kpa ). Organ nie podjął ponadto starań o przeprowadzenie innych dowodów na powyższe okoliczności, np. w postaci zeznań świadków mieszkających w sąsiedztwie, czy samych stron postępowania. Należy ponadto podnieść, iż organ nie poczynił w sposób prawidłowy ustaleń w zakresie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie realizowania inwestycji, dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Jest to okoliczność istotna choćby z punktu widzenia treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). Wprawdzie pozwolenie na budowę z [...] pozwala przyjąć, iż przedmiotowy teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkalną, jednakże M. B. podnosiła zarzut, iż plan ten przewidywał zabudowę bliźniaczą, na co mógłby wskazywać projekt budowy budynku, stanowiący integralną część wskazanego wyżej pozwolenia. Sąd stwierdza ponadto, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). Tymczasem, mimo podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, iż budowa obiektu przebiegała odmiennie co do zakresu robót, jak i czasu ich wykonywania, niż przyjął to organ w swej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w tym przedmiocie żadnego postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł , jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.