II SA/Łd 34/14

Dnia 22 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A. F.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. F.-P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] o wymierzeniu A. F.-P. kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak [...] Marszałek Województwa [...], w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.), a także art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 oraz art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), wymierzył A. F.-P., właścicielce Gabinetu Stomatologicznego w Z., karę pieniężną w wysokości 10.000,00zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacji i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwianiu odpadów za rok 2009. W uzasadnieniu organ podniósł, że jednym z obowiązków posiadaczy odpadów jest, wynikający z art. 36 ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Stosownie do art. 37 ustawy o odpadach posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na odpowiednim formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwienia tych odpadów i przekazać je marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega, na mocy art. 79c ust. 3 ustawy, karze pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. Organ I instancji wskazał, że otrzymał od Spółki zbiorcze zestawienie o odpadach za 2009 r. w dniu 15 kwietnia 2010 r., co uzasadnia nałożenie kary, o której mowa w art. 79c ust. 3 ustawy. Organ wskazał dalej, że zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009 r. otrzymał od A. F.-P. w dniu 2 sierpnia 2010 r., a zatem po terminie ustawowym, który upłynął w dniu 31 marca 2010 r. Zdaniem organu uzasadnia to nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 79c ust. 3 ustawy. Odnosząc się do przedstawionych w toku postępowania argumentów strony, że ustawa nowelizująca ustawę o odpadach i wprowadzająca sankcję za nieterminowe przedłożenie zestawienia, weszła w życie dopiero 12 marca 2010 r. i strona miała mało czasu na zapoznanie się z jej treścią, organ I instancji wskazał, że nieznajomość prawa nie zwalnia od obowiązków administracyjnoprawnych ani z odpowiedzialności za naruszenie prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. F.-P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podkreśliła, że w dniu 1 września 2002 r. zawarła umowę na utylizację odpadów medycznych, w ramach której nie wykonywano zbiorczych zestawień o odpadach. Odwołująca się podkreśliła, że nie była świadoma, iż w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o odpadach i wprowadzono obowiązek sporządzania zestawień, które za 2009 r. należało złożyć do dnia 31 marca 2010 r. Sprawozdanie za rok 2009 r. strona złożyła z opóźnieniem w lipcu 2010 r., lecz aktualnie zleciła wykonywanie corocznych zestawień przedsiębiorcy, z którym zawarła umowę na utylizację odpadów. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Ustawa ta została ogłoszona 25 lutego 2010 r., a jej okres vacatio legis wynosił 14 dni. Ustawa przewidziała katalog naruszeń obowiązków posiadaczy odpadów, które skutkują obligatoryjnie wymierzeniem sankcji przez właściwy organ w postaci kary pieniężnej w określonej wysokości. Jednym z przypadków uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej jest nieterminowe przekazanie marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub prowadzenia testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. Organ uznał za bezsporne, że strona jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, przy czym wytwarzanie odpadów związane jest z jej działalnością. Pociąga to za sobą obowiązki ewidencyjne, o których mowa w art. 36 ustawy o odpadach. Z obowiązku prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej zwolnieni są wytwórcy odpadów komunalnych, wytwórcy odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów oraz osoby fizyczne i jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na własne potrzeby. Wskazał, że, strona nie mieści się w katalogu podmiotów, wyłączonych od obowiązku ewidencyjnego (art. 36 ust. 2 i 3 ustawy). Wytwarzane przez stronę odpady nie kwalifikują się także do kategorii odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 13 ustawy o odpadach (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów – Dz. U. Nr 152, poz. 1735). Zbiorcze zestawienie danych, posiadacz odpadów jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Organ wskazał, że obowiązek ten w przedmiotowej sprawie nie został wykonany w terminie, bowiem strona przekazała Marszałkowi Województwa zestawienie danych o odpadach w dniu 30 lipca 2010 r. Stwierdzenie nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. rodziło z kolei po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. stosownie do art. 79c ust. 3 ustawy. Tym samym Kolegium decyzję organu I instancji uznało za prawidłową. W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśnił, że od obowiązku terminowego przekazywania zbiorczego zestawienia danych o odpadach nie zwalnia zawarcie umowy na utylizację odpadów medycznych. Nadto, nie zmienia postaci rzeczy także fakt, że strona nie była świadoma istnienia obowiązku przekazania owego zestawienia do 31 marca 2010 r., bowiem nowelizacja ustawy o odpadach nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian. Obowiązek przekazywania zestawienia o odpadach w terminie do końca kwartału za rok poprzedni istniał także przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja dała jedynie podstawę do wymierzenia sankcji za niewykonanie obowiązku, który został przewidziany przez ustawę o odpadach już w tekście pierwotnym ustawy o odpadach. Oznacza to, że obowiązek taki istniał od chwili wejścia w życie ustawy o odpadach, czyli od 1 października 2001 r. Organ poinformował też stronę, że może ona wystąpić do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej ulg w zapłacie kary pieniężnej (rozłożenie na raty, umorzenie zaległości w zapłacie kary, odroczenie terminu płatności). Powyższą decyzję A. F.-P. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, 9, 107 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy i pobieżne uzasadnienie wydanej decyzji oraz art. 79c w zw. z art. 79d ustawy o odpadach poprzez uznanie, iż przepisy te odnosząc się do nieterminowego spełnienia obowiązku sprawozdawczości strony za rok 2009 r. Skarżąca wskazała, że nie kwestionuje ustaleń organu co do terminu w jakim złożyła sprawozdanie, przy czym jej zdaniem, wobec braku przepisów intertemporalnych, nowy przepis sankcjonuje karalność nieterminowego złożenia wymaganych sprawozdań za rok 2010 i kara pieniężna może być nałożona w przypadku złożenia sprawozdania za rok 2010 po upływie 15 marca 2011 r. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez tutejszy sąd pod sygn. akt II SA/Łd 1548/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że wprowadzona nowelizacją z dnia 22 stycznia 2010 r. zmiana art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Nowelizacja wprowadziła jedynie sankcję w postaci kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zestawienia danych o odpadach, w żaden sposób nie modyfikowała treści obowiązku posiadaczy odpadów w tym zakresie – od dnia obowiązywania ustawy o odpadach tj. od 1 października 2001 r. istniał obowiązek przekazywania zestawień. Obowiązek ten istniał zatem już wcześniej. Nowelizacja ustawy polegała w tym zakresie wyłącznie na wprowadzeniu sankcji za naruszenie tego obowiązku, dlatego zarzuty strony co do retroaktywnego działania prawa organ uznał za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił niniejsze postępowanie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. We wspomnianym postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r. sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284). Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Sprawę wpisano pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 34/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone są w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...] o wymierzeniu A. F.-P. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. Jako podstawę prawną wspomnianych decyzji organy administracyjne obu instancji powołały przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. - a więc w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, niemniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś w punkcie trzecim sentencji wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS