II SA/Łd 340/06

Dnia 4 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 roku sprawy ze skargi K. S.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. Sygn. akt. II SA/Łd 340 / 06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S. - L. od decyzji z dnia [...], Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci: H. L., N. L. i K. L., działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art.7 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 5 i art.10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...], organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 1 września 2005 roku przez K. S. – L., odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci: H. L., N. L. i K. L.. Decyzję o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej organ pierwszej instancji uzasadnił wymogami przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Organ wskazał, iż z dołączonego zaświadczenia Sądu Okręgowego w Łodzi, XI Wydział Wizytacyjny w sprawie o sygn. akt Oz.77-79/05, wynika, że Polski i Iraku, który jest miejscem zamieszkania dłużnika alimentacyjnego nie łączy żadna umowa dwustronna ani wielostronna w zakresie dochodzenia alimentów i w związku z powyższym żadne postępowanie egzekucyjne się nie toczy. Organ konstatując powyższy stan rzeczy wskazał, iż strona nie dołączyła do wniosku innych dokumentów wskazujących na okoliczność stanu egzekucji, a na podstawie zgromadzonych dokumentów organ I instancji nie może jednoznacznie stwierdzić, że egzekucja świadczeń od zobowiązanego jest bezskuteczna. K. S. - L. od decyzji organu I instancji złożyła w dniu 23 stycznia 2006 roku odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zaliczki alimentacyjnej na dzieci ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Odwołująca się uzasadniła swoją prośbę niewielkim dochodem rodziny. Odwołująca się od maja 1992 roku nie wie gdzie (w jakim państwie) przebywa ojciec jej dzieci. Wskazała, iż skoro prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała alimentów, to tym bardziej przysługuje ono osobie, która w ogóle, z uwagi na brak stosownej umowy międzynarodowej nie może złożyć wniosku o egzekucję świadczeń alimentacyjnych, a egzekucja taka z braku umowy, musi zostać uznana za bezskuteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie uznało, że należy powyższą decyzję organu pierwszej instancji utrzymać w mocy. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją przepisu art.7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732 ze zm.) zaliczka alimentacyjna, przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka ta przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 złotych. Dalej organ wskazał, iż z przepisu art.2 ust. 5 wyżej powołanej ustawy wynika, iż pojęcie "osoby uprawnionej" – oznacza osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał również, iż z przepisu art. 10 ust. 1 wyżej powołanej ustawy wynika, iż "prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego", natomiast z przepisu art. 10 ust. 1a wynika, iż w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż rodzina K. S. – L. składa się z czterech osób – matki: K. S. – L., córki - N. L., synów – H. L. i K. L.. Osobami uprawnionymi do świadczenia alimentacyjnego od I. M. L., na podstawie wyroku Sadu Rejonowego w Łodzi XIV Wydział Rodziny i Nieletnich z dnia 29 października 1999 roku, wydanego w sprawie sygn. akt XIV RC 730/99 jest: H. L., N. L. i K. L., których przedstawicielem ustawowym jest matka K. S. – L.. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż K. S. – L., jako przedstawiciel ustawowy osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego wystąpiła do Sądu Okręgowego w Łodzi z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec I. M. L. , wskazując Irak, jako miejsce jego pobytu. Sąd Okręgowy w Łodzi, XI Wydział Wizytacyjny pismem z dnia 30 grudnia 2005 roku w sprawie sygn. akt W.XI.082/18/05 poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia do Spraw Obsługi Świadczeń Rodzinnych w Ł., iż postępowanie w tej sprawie nie toczy się, bowiem Irak nie jest stroną Konwencji Nowojorskiej, a tym samym sąd nie jest "organem przesyłającym" w rozumieniu tejże Konwencji. Aby pomóc przedstawicielce ustawowej wierzycieli Sąd Okręgowy w Łodzi podjął próbę ustalenia czy w ogóle możliwe będzie wszczęcie takiego postępowania w wypadku ustalenia, ze ojciec dzieci faktycznie przebywa w Iraku. Dokonane przez Sąd Okręgowy w Łodzi ustalenie dało odpowiedź negatywną. Dalej organ wskazał, iż – jak to wynika z odwołania K. S. – L. – odwołująca się nie zna faktycznego miejsca pobytu (państwa, w którym przebywa) dłużnik alimentacyjny. Wskazanie Sądowi Okręgowemu w Łodzi przez K. S. – L. Iraku jako miejsca pobytu dłużnika nie wynika z wiedzy, lecz jest jedynie domniemane przez odwołującą się. W ocenie organu oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego warunkującej przyznanie osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej, bowiem postępowanie egzekucyjne w ogóle nie zostało wszczęte. Zaś uzyskanie z sądu okręgowego informacji o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, tak jak wymaga tego ustawodawca w przepisie art.10 ust. 5 pkt 2a omawianej ustawy, wobec braku toczącego się w tej sprawie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe. Z tego względu organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszono obowiązujące normy prawa. W dniu [...] K. S. – L. wywiodła od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazując, iż decyzja ta krzywdzi jej dzieci, które już od siedmiu miesięcy nie otrzymują świadczeń na utrzymanie. Skarżąca wskazała na wadliwość ustawy przyznającej zaliczki alimentacyjne oraz na propozycje nowelizacji tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w przepisie art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z treścią przepisu art. 10 ust. 1a oraz ust. 5 powyższej ustawy, w wypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki na podstawie: 1) wniosku o przyznanie zaliczki; 2) zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych; 2a) informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych; 3) oświadczenia wnioskodawcy o: a) spełnianiu warunków określonych w ustawie, w tym o niewystępowaniu okoliczności, o których mowa w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy, b) przekazaniu komornikowi sądowemu wszystkich znanych mu istotnych informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika alimentacyjnego. Na podstawie przepisu art. 2 pkt. 5 omawianej ustawy, poprzez osobę uprawnioną rozumie się między innymi osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Analiza przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wskazuje, iż stanowisko organów jest błędne Nietrafny jest w szczególności wniosek, iż skarżąca nie wykazała bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Ocena sposobu wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie zagranicznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych pozwala wskazać na cztery grupy państw. Zamieszkanie lub pobyt dłużnika alimentacyjnego w państwie należącym do jednej z tych grup państw, pozwala odpowiedzieć na pytanie o efektywność starań o zaspokojenie potrzeb alimentacyjnych osób uprawnionych zamieszkałych w Polsce. Odzwierciedla to stopień skuteczności zabiegów o spełnianie świadczeń alimentacyjnych przez dłużników alimentacyjnych tam zamieszkałych.. Grupy tych państw można usystematyzować następująco: a) państwa, z którymi Polska zawarła umowę o obrocie prawnym, przewidującą uznawanie i wykonywanie orzeczeń sądów drugiej strony, w tym także wyroków alimentacyjnych, b) b) państwa, które zezwalają na swoim obszarze uznawać i wykonywać wyroki alimentacyjne sądów polskich na zasadzie wzajemności, c) państwa, które podpisały Konwencję o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą zwana Konwencją nowojorską oraz d) państwa, z którymi nie wiążą Polski umowy o obrocie prawnym i które nie stosują wzajemności w obrocie prawnym. Mając na uwadze, iż dłużnik alimentacyjny w niniejszej sprawie przebywa najprawdopodobniej na terenie Iraku, a więc państwa, z którym nie wiąże Polska umowy o obrocie prawnym i które nie stosuje wzajemności w obrocie prawnym w sprawach alimentacyjnych, to tym samym postępowanie alimentacyjne nie tylko nie może być skuteczne, a więc przynieść zaspokojenie zobowiązań, ale nawet nie może być skutecznie wszczęte, a więc w rozumieniu prawa polskiego nie może się toczyć. W takiej sytuacji należy raczej uznać, iż wierzycielka wykazała bezskuteczność egzekucji, skoro, zgodnie z przepisem art. 2 omawianej ustawy, pod pojęciem bezskuteczności egzekucji należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy, a w realiach niniejszej sprawy egzekucja nawet nie może zostać wszczęta. Tak więc treść pisma Sądu Okręgowego w Łodzi stanowi potwierdzenie bezskuteczności egzekucji wobec braku prawnych możliwości dochodzenia zasądzonych należności. W tym stanie należało uznać, iż organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 10 usta.1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.), co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, iż skarżąca nie wykazała bezskuteczności egzekucji alimentacyjnej. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut organu, odnoszący się do tego, iż skarżąca w sposób probabilistyczny wskazuje na miejsce pobytu dłużnika alimentacyjnego. Wieloletni brak kontaktu z ojcem dzieci w pełni uzasadnia takie zachowanie. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, która miała negatywny charakter i odmawiała przyznania wnioskowanego świadczenia, zbędne stało się ustalenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).