II SA/Łd 340/20

Dnia 17 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r., nr [...], orzekającą: 1. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerem ewidencyjnym 677/2, o pow. 0,0635 ha, położoną w obrębie G., gmina W. w wysokości 26.600,00 zł, która przeszła na własność Gminy W., na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W., a ulicą B w G. (...) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. o przyznaniu odszkodowania określonego w pkt 1 na rzecz M.Z.; 3. o zobowiązaniu Gminy W. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1, po dokonaniu waloryzacji na dzień jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków własnych Gminy W.. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na wniosek Burmistrza W. Starosta W. decyzją nr [...] z [...] r., projekt budowlany i udzielił zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem miedzy ulicą A w W., a ulicą B w G., w zakresie budowy drogi gminnej od km 0+100 do km 1+594 oraz od km 1+610 do km 1+732,52 wraz z odwodnieniem i przebudową kolidujących urządzeń niezwiązanych z drogą, budowę skrzyżowań i zjazdów, budowę drogi zbiorczej oraz rozbiórkę budynków, zlokalizowanej na działkach o nr ewid. 513 - obręb [...] miasto W., 949/4, 677/2, 676/2, 676/1, 675/3, 675/1, 674/2, 674/1 - obręb G., gmina W., 205/1, 68/1, 66/1, 67/1, 68/1, 206/1, 207/1, 49/1, 54/4, 82, 54/3, 81/1, 50/1, 77/1, 76/1, 72/1, 71, 70/1, 69/1, 73/1, 207/2, 206/2 - obręb [...] miasto W., 5, 4, 3 - obręb [...] miasto W.". Wskutek odwołania stron decyzją nr [...] z dnia [...] r., Wojewoda [...] wprowadził w części przedmiotowej decyzji zmiany, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Na podstawie ww. decyzji nieruchomość oznaczona nr działki 677/2 o pow. 0,0635 ha, położona w obrębie G. znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji i przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. Zawiadomieniem z 25 marca 2016 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość., a następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz M.Z. w wysokości 60.000,00 zł. W wyniku odwołań od powyższej decyzji złożonych przez Burmistrza W. oraz M. Z. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz M.Z. w wysokości 5.350,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.Z. zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania poprzez przyjęcie, że działka pełni funkcje rolną. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał na niewystarczające ustalenie przeznaczenia szacowanej działki, wynikającego z dokumentu planistycznego. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "u.g.n." - oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Na zlecenie organu I instancji, rzeczoznawca majątkowy M.C., posiadający uprawnienia zawodowe numer 4641, sporządził 18 marca 2019 r. opinię w formie operatu szacunkowego, w której ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 26.600,00 zł. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej podkreślił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr 677/2 znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2. Wskazano, że granice poszczególnych terenów wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W. mają charakter orientacyjny, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Precyzyjne ustalenie położenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., które zostało opracowane w skali 1:15000, w opinii rzeczoznawcy majątkowego jest niemożliwe. Tezę tą potwierdza treść zaświadczenia Burmistrza W. nr [...] z 4 kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, że "trudno jest jednoznacznie zaświadczyć o przeznaczeniu poszczególnych działek". Z tych względów w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął logiczne założenie, że nieruchomość wydzielona pod budowę drogi zbiorczej położona jest w granicach pasa drogowego, którego orientacyjny przebieg wyznacza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji opinia z 18 marca 2019 r. sporządzona w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Określoną w niej wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto zatem jako podstawę ustalenia odszkodowania. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowego właściciela, w terminie wskazanym w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji M.Z. zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez niewskazanie przeznaczenia szacowanej działki na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" – a następnie wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast szacowana nieruchomość objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania, wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do uwag zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wątpliwości jakie się pojawiły podczas weryfikacji operatu szacunkowego przez organ I instancji, tj. o wyjaśnienie sposobu przyjęcia cech rynkowych i ich współczynników zawartych w tabeli na str. 15 operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2. Stwierdzenie to sformułowane zostało w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, nie opiera się przy tym na treści zaświadczenia Burmistrza W. nr [...] z 4 kwietnia 2017 r. Przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem opracowania ustalone zostało jedynie w oparciu o analizę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., co szczegółowo wyjaśniono w punkcie 6 operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca wskazał, że każdorazowe przyjmowanie wysokości współczynnika korygującego jako średniej arytmetycznej współczynnika dolnego i górnego, a więc bez uwzględnienia położenia ceny średniej w przedziale [Cmin, Cmax] prowadziłoby do sytuacji, w której wartość nieruchomości przestałaby być funkcją ceny średniej i stała się zależna, jedynie od wielkości Cmin i Cmax. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego wskazał, że ze względu na charakter przedmiotu opracowania analizie został poddany rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, badaniem objęto rynek wykraczający poza granice powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych obejmuje lata 2016-2019. Z uwagi na brak możliwości przyjęcia do porównań nieruchomości drogowych położonych na lokalnym rynku analizą objęto szerszy, regionalny rynek nieruchomości. Obszar poddany analizie obejmuje południowo - zachodnią część województwa [...] i mieści się w granicach administracyjnych powiatów [...], wieruszowskiego, pajęczańskiego, sieradzkiego, łaskiego i bełchatowskiego. Ceny gruntów nabywanych pod drogi zawierają się najczęściej w przedziale od 30 zł/m2 do 63 zł/rn2 i są zdecydowanie na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości o funkcji rolnej. Mając na uwadze fakt, że sprawa ustalenia odszkodowania do organu II instancji trafiła już trzeci raz i za każdym razem zarówno organ I instancji, jak i rzeczoznawca majątkowy wskazuje na inne przeznaczenie szacowanej nieruchomości organ II instancji realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi reprezentowane w orzeczeniu z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18, dokonał niezbędnych czynności, aby poprawnie ustalić przeznaczenie szacowanej nieruchomości. Organ II instancji nie tylko występował do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienia, ale też do Burmistrza W., jednak przede wszystkim dokonał samodzielnej analizy studium zarówno części graficznej jak i tekstowej posiłkując się wersją elektroniczną wyrysu ze studium, znajdującą się na portalu internetowym [...].e-mapa.pl. Z wersji elektronicznej wynika, że szacowana działka znajdowała się na terenach rolnych - R. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego organ odwoławczy uznał, że w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Mając na uwadze zapisy znajdujące się w operacie szacunkowym z 18 marca 2019 r. oraz uprzedniego operatu z 4 kwietnia 2017 r. - gdzie nieruchomość wyceniono w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi – organ II instancji uznał za prawidłowy wniosek rzeczoznawcy majątkowego, że ceny za transakcje drogowe są zdecydowanie wyższe niż za transakcje o przeznaczeniu rolnym. W operacie szacunkowym z 4 kwietnia 2017 r., rzeczoznawca wskazał, że cena minimalną nieruchomości o przeznaczeniu rolnym wynosi 2,93 zł/m2, natomiast cena maksymalna 6,15 zł/m2. Przy cenie średniej 4,29 zł/m2. Po dokonaniu weryfikacji operatu szacunkowego z 18 marca 2019 r. organ odwoławczy stwierdził, że proces doboru nieruchomości porównawczych został przeprowadzony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy szacując grunt ww. działek przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym, wykorzystując zasadę korzyści. Mając na względzie powyższe Wojewoda uznał, że operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, określona w operacie wartość rynkowa jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że ustalenia dotyczące przeznaczenia szacowanej działki, wynikające ze studium, zarówno przez organ I instancji, jak i rzeczoznawcę majątkowego, zostały w jego ocenie błędnie przeprowadzone, jednakże należy przyjąć, iż operat szacunkowy został poprawnie sporządzony i może stanowić podstawę odszkodowania, bowiem zostały spełnione przesłanki zasady korzyści. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniu, że właściciel działek sąsiednich uzyskał odszkodowanie w kwocie około 94 zł za m2 organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Ustalono, iż nieruchomości będące przedmiotem ww. postępowań posiadały przeznaczenie drogowe. Z uwagi na niemożność dokonania wyceny w oparciu o transakcje drogowe, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 36 ust. 4 rozporządzenia dokonał w 2017 r. wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Zatem przedmiotowy zarzut jest bezzasadny z uwagi na odmienne przeznaczenie działki nr 677/2 jak i transakcji przyjętych do porównań. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zatem organ I instancji słusznie nie powiększył kwoty odszkodowania o 5 % jej wartości. Ponadto, ze względu na charakter sprawy regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.Z. zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. obrazę prawa materialnego, a to art. 154 u.g.n. poprzez nie wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości przeznaczenia szacowanej działki na podstawie studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego zarówno decyzja Wojewody [...], jak i Starosty [...] zostały wydane na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18 "(...) nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której określenie przeznaczenia terenu na potrzeby ustalonego odszkodowania na podstawie obowiązującego studium jest jedynie prawdopodobne lub niejednoznaczne." W treści operatu szacunkowego z 18 marca 2019 r. wskazano, że: "Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr: [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej-oznaczonej symbolem Z1/2." W dalszej części operatu wskazane jest, że "granice poszczególnych terenów wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy mają charakter orientacyjny, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Precyzyjne ustalenie położenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., które zostało opracowane w skali 1:15 000, w opinii autora opracowania jest niemożliwe. Tezę tę potwierdza treść zaświadczenia Burmistrza W. nr: [...] z 4 kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, że trudno jest jednoznacznie zaświadczyć o przeznaczeniu poszczególnych działek. Z tych tez względów w niniejszym opracowaniu przyjęto logiczne założenie, że nieruchomość wydzielona pod budowę drogi zbiorczej położona jest w granicach pasa drogowego, którego orientacyjny przebieg wyznacza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Skarżący podniósł, że szacowana działka znajduje się w sąsiedztwie zarówno działek rolnych, jak i działek przeznaczonych pod usługi handlu z powierzchnią sprzedaży powyżej 2000 m2 oznaczonej symbolem UC. Ponadto z decyzji wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia szacowanej działki, wynikające zarówno ze studium zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego jak i organ pierwszej instancji zostały błędnie przeprowadzone, jednakże operat szacunkowy został poprawnie sporządzony. Odwołując się do treści § 36 rozporządzenia i art. 154 u.g.n. skarżący stwierdził, że operat szacunkowy rzeczoznawcy jest wadliwy, albowiem nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości przeznaczenia szacowanej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie. Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerem ewidencyjnym 677/2 o pow. 0,0635 ha, położoną w obrębie G., gmina W., która przeszła na własność Gminy W. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W. a ulicą B w G. (...) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) - powoływanej dalej jako: "specustawa". Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). W świetle zaś art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast przepisami, do których odsyła art. 12 ust. 5 specustawy, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 134, zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Dodać przy tym należy, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. z perspektywy przywołanych regulacji należy przede wszystkim wskazać, że decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18, uchylającym wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] maja 2017 r., nr [...]. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem regulacja zawarta w art.153 p.p.s.a., albowiem zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu sformułowano pogląd, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne w CBOSA). Mając na uwadze obowiązki Sądu wynikające z przywołanego art. 153 p.p.s.a należy zauważyć, że w powołanym wyroku z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18, WSA w Łodzi uchylając wcześniejsze decyzje organów obu instancji wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje, że dla terenu, na którym położona jest szacowana działka, brak jest planu miejscowego. Nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy, która określałaby jej przeznaczenie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obowiązuje natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., przyjęte uchwałą z dnia 12 września 2013 r., nr [...] (przed dniem wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej). Obowiązkiem rzeczoznawcy było więc ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na podstawie wspomnianego studium, nie zaś na podstawie zaświadczenia Burmistrza W. o "braku możliwości jednoznacznego zaświadczenia o przeznaczeniu poszczególnych działek" oraz "odczytaniu przezeń przeznaczenia poszczególnych działek (...) na podstawie posiadanego Systemu Informacji Przestrzennych oraz aplikacji MPZP (...)". Sąd podkreślił przy tym, że wyrażone we wspomnianym zaświadczeniu stanowisko uznać należy za dalece niewystarczające, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że organ je wystawiający reprezentuje stronę toczącego się postępowania, obligowaną do wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu, nie sposób również nie zauważyć, iż samodzielna "szczegółowa analiza studium", dokonana przez tego samego biegłego, przy sporządzeniu operatu z 12 maja 2016 r., pozwalała mu stwierdzić "że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny (...) była przeznaczona pod inwestycję drogową" (str. 9 operatu). Poprzestanie zatem przy sporządzaniu opinii z 4 kwietnia 2017 r. na treści zaświadczenia, niewskazującego w istocie przeznaczenia szacowanej nieruchomości w studium, dla określenia jej przeznaczenia na potrzeby sporządzonego operatu, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że studium składa się z części tekstowej i graficznej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu – Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Rysunek studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Przy sporządzaniu rysunku studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej studium z rysunkiem studium (§ 7 pkt 3 rozporządzenia). W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest więc sytuacja, w której określenie przeznaczenia terenu na potrzeby ustalanego odszkodowania na podstawie obowiązującego studium jest jedynie "prawdopodobne" lub "niejednoznaczne". W konkluzji Sąd stwierdził, że wadliwe, nieoparte na niebudzącym wątpliwości ustaleniu przeznaczenia szacowanej nieruchomości w studium, określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, dyskwalifikuje zaś wycenę i ustalone na jej podstawie odszkodowanie, bez potrzeby szczegółowej analizy sporządzonej kalkulacji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazał, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ prowadzący postępowanie uwzględni sformułowaną powyżej ocenę prawną i uwagi dotyczące prawidłowego określenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości, a następnie dokona ponownej jej wyceny. W ocenie Sądu – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję z [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, zastosował się do oceny prawnej i powyższych wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w uprzednio wydanym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/18, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Z powołanego wyroku Sądu (sygn. akt II SA/Łd 211/18) wynika, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie było doprowadzenie do tego, aby rzeczoznawca majątkowy wywiązał się z obowiązku ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na podstawie ww. studium, nie zaś na podstawie ww. zaświadczenia Burmistrza W. wskazującego na trudność jednoznacznego zaświadczenia o przeznaczeniu poszczególnych działek oraz odczytaniu przezeń przeznaczenia poszczególnych działek na podstawie posiadanego Systemu Informacji Przestrzennych oraz aplikacji MPZP. Sąd bowiem uznał wyrażone we wspomnianym zaświadczeniu stanowisko za dalece niewystarczające, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że organ je wystawiający reprezentuje stronę toczącego się postępowania, obligowaną do wypłaty odszkodowania. Analiza akt sprawy, dokonana pod kątem wywiązania się organu z powyższych obowiązków, dowodzi, że podjął on stosowne działania celem poprawnego ustalenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości. W szczególności, organ prawidłowo wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o stosowne wyjaśnienia, w tym o odniesienie się do uwag zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wątpliwości, jakie pojawiły się w toku postępowania odwoławczego, dotyczących wyjaśnienia sposobu przyjęcia cech rynkowych i ich współczynników zawartych w tabeli na str. 15 operatu szacunkowego. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również dokonana przez organ ocena złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień w powyższych kwestiach. W ramach tych wyjaśnień rzeczoznawca wskazał w szczególności, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunkówzagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...], dokonując powyższej oceny, prawidłowo uznał, że wskazane twierdzenie rzeczoznawcy sformułowane zostało w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, nie opiera się ono przy tym na treści ww. zaświadczenia Burmistrza W. z 4 kwietnia 2017 r. Zasadnie organ II instancji przyjął również, że przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem opracowania ustalone zostało jedynie w oparciu o analizę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., co szczegółowo wyjaśniono w punkcie 6 operatu szacunkowego. W rozważanym aspekcie organ odwoławczy również prawidłowo podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego wskazał, iż ze względu na charakter przedmiotu opracowania analizie został poddany rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, badaniem objęto rynek wykraczający poza granice powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych obejmuje lata 2016-2019. Z uwagi na brak możliwości przyjęcia do porównań nieruchomości drogowych położonych na lokalnym rynku analizą objęto szerszy, regionalny rynek nieruchomości. Obszar poddany analizie obejmuje południowo-zachodnią część województwa [...] i mieści się w granicach administracyjnych powiatów [...], wieruszowskiego, pajęczańskiego, sieradzkiego, łaskiego i bełchatowskiego. Ceny gruntów nabywanych pod drogi zawierają się najczęściej w przedziale od 30 zł/m2 do 63 zł/m2 i są zdecydowanie na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości o funkcji rolnej. Wszakże takie było pierwotne ustalenie w kwestii przeznaczenia szacowanej nieruchomości, co – należy podkreślić - skutkowało niską kwotą odszkodowania zakwestionowaną przez skarżących w toku poprzedniego postępowania w tej sprawie. Wychodząc z powyższych ustaleń, po uprzedniej weryfikacji operatu szacunkowego z dnia 18 marca 2019 r., organ odwoławczy – w ocenie Sądu - zasadnie stwierdził, że proces doboru nieruchomości porównawczych został przeprowadzony w sposób prawidłowy, albowiem rzeczoznawca majątkowy szacując grunt przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym. Podkreślić przy tym należy, że w poprzednim wyroku WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że rzeczoznawca w sporządzonym wówczas operacie (z dnia 12 maja 2016 r.) też przyjmował przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję drogową. Aczkolwiek Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż w sprawie zastosowanie miała zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zasadę tę stosuje się, gdy w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, iż większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania. Wówczas korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określa się wartość nieruchomości według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu) sposobu użytkowania. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustalił, że przeznaczenie przejętej nieruchomości jest tożsame z przeznaczeniem planowanym (nieruchomość przeznaczona na cele drogowe), stąd nie mógł on zastosować w sprawie zasady korzyści. Aczkolwiek, mimo powyższych wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie sprawy uznać należy za prawidłowe, a stwierdzone uchybienia za naruszenia niemające wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę nie zostało w żaden sposób podważone. Na takie też przeznaczenie, co wskazano już powyżej, zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 211/18, podkreślając jednocześnie, że takiego ustalenia dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Biorąc pod uwagę powyższe, w tym zwłaszcza związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/18, należało przyjąć, że organ prawidłowo przyjął, że zgromadzona w aktach sprawy opinia rzeczoznawcy odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 specustawy oraz wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie, określona w niej wartość nieruchomości mogła stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia wykazana powyżej wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] co do niezasadności zarzutu odwołania dotyczącego kwestii uzyskania większego odszkodowania przez właściciela działek sąsiednich. Rację ma bowiem organ, że zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na odmienne przeznaczenie działki nr 677/2, jak i transakcji przyjętych do porównań. Trafnie przy tym organ podniósł, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, zgodnie zatem z art. 18 ust. 1e specustawy, organ I instancji słusznie nie powiększył kwoty odszkodowania o 5 % jej wartości. Ponadto, ze względu na charakter sprawy, jak zasadnie wskazał Wojewoda - regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie miały w sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 8 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 154 u.g.n., uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z zachowaniem obowiązków organu wynikających z regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę dc