II SA/Łd 341/03

Dnia 11 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Anna Urbańska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego P. C. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się wyroku. P. C. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wstrzymania użytkowania, jako farbiarni, budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki nr ewid. 869 w Z., przy ulicy A 42. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku ze skargą z dnia 28.02.2000 r. B. i E. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania jako farbiarni, budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. A nr 42 w Z.. W ramach tego postępowania w dniu 24.05.2000 r. przeprowadzona została wizja lokalna na terenie przedmiotowej nieruchomości. W czasie wizji lokalnej ustalono, że przedmiotowy budynek użytkowany jako farbiarnia jest budynkiem parterowym murowanym ze stropodachem żelbetowym, pokrytym papą. W budynku tym znajdują się 2 pomieszczenia, jedno produkcyjne o powierzchni ok. 50 m2 oraz pomocnicze. Wg oświadczenia P. C., farbiarnia funkcjonuje w tym budynku od 1989 r. Na dowód tego P. C. okazał zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydane w dniu 16.11.1989 r. przez Kierownika Wydziału Handlu i Usług Urzędu Miasta Z. Z zaświadczenia wynika, że ewidencja działalności gospodarczej zawiera wpis o rozpoczęciu przez P. C. w dniu 02.05.1989 r. działalności gospodarczej w zakresie: farbowanie wyrobów włókienniczych, chemiczne pranie. P. C. oświadczył również, że przed rozpoczęciem działalności w zakresie farbowania wyrobów włókienniczych w/w lokal był opiniowany przez odpowiednie organy, ale obecnie nie posiada dokumentów, które mogłyby to potwierdzić, P. C. poinformował, że przedmiotowy budynek wybudowany był w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych przez poprzedniego właściciela - M.C., natomiast przed podjęciem w tym budynku działalności gospodarczej w zakresie farbowania wyrobów włókienniczych, w budynku tym prowadzona była rzemieślnicza działalność, polegająca na mieszaniu gotowych barwników, o czym mogą świadczyć przedłożone przez P. C. dokumenty: - kserokopia postanowienia PTIS w Z. wydanego w dniu 04.11.1985 r. o zaopiniowaniu bez zastrzeżeń lokalizacji działalności rzemieślniczej: mieszanie gotowych barwników i ich paczkowanie przy ul. A nr 30 w P. (obecnie Z., ul. A. 42), - kserokopia zaświadczenia Komendy Rejonowej Straży Pożarnych w Z., wydane w dniu 22.10-1985 r., z którego wynika, że w/w lokal odpowiada wymaganiom ochrony p.poż dla tego rodzaju działalności. W czasie wizji P. C. nie okazał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystąpił do Urzędu Miasta Z. oraz do Archiwum Państwowego w Ł. z prośbą o odszukanie dokumentów dot. przedmiotowego budynku, lecz żadnych dokumentów nie znaleziono. W tej sytuacji tutejszy organ zwrócił się w dniu 30.07.2002 r. do P. C. z prośbą o informację, czy poza okazanymi dotychczas dokumentami dot. przedmiotowego obiektu i jego użytkowania, jest w posiadaniu innych dokumentów istotnych w sprawie, mogących mieć wpływ na tryb postępowania i rozstrzygnięcie oraz o dostarczenie takich dokumentów w przypadku ich posiadania. W odpowiedzi, P. C. w dniu 18.08.2002 r. złożył pisemne wyjaśnienie z którego wynika między innymi, iż: - obiekt będący obecnie zakładem farbiarni został wybudowany przez M.C. w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, - do roku 1985 budynek ten pełnił rolę budynku gospodarczego, - od roku 1985 do 1988 r. w tym budynku prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie mieszania barwników, - od 1989 r. prowadzona jest działalność gospodarcza - farbiarnia wyrobów włókienniczych. P. C. wyjaśnił w w/w piśmie, że nie jest w stanie okazać dokumentu zezwalającego na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na "zakład chemiczny", gdyż dokument ten zaginął, załączył natomiast oświadczenie osoby, która wg informacji P.C. prowadziła w tym budynku w latach 1985-1988 działalność gospodarczą tj. J. G. W piśmie tym J. G. oświadcza, że w latach 1985-1988 prowadził działalność gospodarczą w budynku na terenie posesji przy ul. A 42 i posiadał dokument wydany przez Naczelnika Gminy w Z., stwierdzający zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład chemiczny (wytwórnia chemiczna-sporządzanie mieszanek barwników i prowadzenie wybarwień) oraz, że po rozwiązaniu umowy dokument ten przekazał P. C.. Stwierdzić należy, że brak tego dokumentu nie ma obecnie znaczenia, gdyż działalność taka nie jest aktualnie prowadzona. Zdaniem organu orzekającego, istotnym w sprawie jest to, iż P. C., prowadząc w przedmiotowym budynku działalność - farbiarnię, nie posiada pozwolenia na użytkowanie, jak również nie posiada pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zmiana taka bezsprzecznie nastąpiła, gdyż jak podają skarżący, co potwierdza P. C. budynek użytkowany jako farbiarnia był pierwotnie budynkiem gospodarczym. Stosownie do przepisu art. 71 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń." Z treści przepisu art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 71 przepisy art. 50 i 51 tej ustawy stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym, z uwagi na fakt użytkowania budynku gospodarczego jako farbiarni bez wymaganego w/w przepisami pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, stosownie do treści art. 71 ust. 3 stosując odpowiednio art. 50 tej ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku. Na to postanowienie P. C. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem nr[...], znak: [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu tj. do dn.[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. winien rozstrzygnąć przedmiotową sprawę, wydając decyzję o której mowa w art. 50 ust. 4. cyt. wyżej ustawy - Prawo budowlane. Takie rozstrzygnięcie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 50 ust 4 postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. W tej sytuacji organ I instancji ponownie przeanalizował sprawę ustalając, iż stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do ustalonego na dzień wydania w/w postanowienia nr [...] gdyż przedmiotowy budynek, wybudowany jako gospodarczy, użytkowany jest w charakterze farbiarni bez wymaganego prawem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, o jakim mowa w art. 71 ust. 1. Tym samym istnieją przesłanki do wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu z art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, dlatego należało wydać kolejne postanowienie o wstrzymaniu użytkowania tego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, podstawy do wydania zaskarżonych postanowień, daje art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiący, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio. Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że postanowienie wydane w tym trybie nie rozstrzyga o istocie sprawy, dotyczy jedynie kwestii, wynikających z toku postępowania, a dopiero w ślad za tym postanowieniem, organ w oparciu o art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wyda decyzję, która rozstrzygnie sprawę merytorycznie. W skardze, wniesionej przez P. C. na wymienione postanowienie organu drugiej instancji, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o wstrzymanie wykonania tego postanowienia. Ten ostatni wniosek został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 19 maja 2003 roku. Wniosek: B. i E. B. o zmianę wymienionego postanowienia oraz Zarządu Krajowego Organizacji Zieloni Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Ł. - o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, zostały przez Sąd oddalone (postanowienia Sądu z dnia: 5 sierpnia 2003 roku i 12 stycznia 2004 roku). Uzasadniając skargę, P.C. wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone przez P. C postanowienie z dnia[...]. W ocenie skarżącego już tylko te dwie okoliczności (podstawa materialnoprawna i data ewentualnej samowoli) pozwalają na stwierdzenie, iż postanowienia organów obu instancji zostały wydane w istocie bez podstawy prawnej lub też z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podnieść, iż w toku postępowania bezspornie ustalono, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w 1989 r. Ustalenie takie wykluczało możliwość stosowania do tego stanu faktycznego przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a także w literaturze jednolicie przyjmuje się, iż do tego typu "samowoli" budowlanych stosować należy przepisy poprzednio obowiązujące. Powołany przepis art. 50 nowego Prawa budowlanego nie ma w pełni samodzielnego charakteru na co wskazuje odwołanie się do treści art. 48. Należy podkreślić, że brak powołania art. 50 w art. 103 ust. 2 nie uzasadnia interpretacji, która miałaby prowadzić do wniosku, że art. 50 może być stosowany także w odniesieniu do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego (a więc przed l stycznia 1995 r.). Już samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (a więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, że nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a więc także przepis art. 50 tej ustawy. W takiej sytuacji wyłączona jest także możliwość stosowania art. 71 ust.3 Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem oceny stanu faktycznego należało dokonać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Gdyby nawet założyć dopuszczalność stosowania art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1994 r. do "samowolnej" zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, która miała miejsce w 1989 r. to w oparciu o te przepisy nie można wstrzymać użytkowania obiektu nawet jeśli miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Przepisy te dają podstawę do wstrzymania jedynie robót budowlanych prowadzonych w ramach samowoli budowlanej. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego uznać należy za utrwalone. Przykładowo powołać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie IV SA 532/97, którego teza 2 brzmi następująco: "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane w art. 50 prawa budowlanego, może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności". Podobny pogląd wyrażony został w Komentarzu do Prawa budowlanego Jerzego Siegienia (Wydawnictwo C.H. Beck,Warszawa 2000, str.303-304). W sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła i nie wiąże się w chwili obecnej z wykonywaniem robót budowlanych należy od razu wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. l w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Nadto zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r., podjęcie prowadzenia innej działalności może być uznane za zmianę sposobu użytkowania wymagającą zezwolenia właściwego organu tylko wówczas, gdyby prowadziło to do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Okoliczności tych organ I instancji nie badał. Powyższe wywody uzasadniają zdaniem skarżącego stwierdzenie, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub też bez podstawy prawnej co pozwala na wnioskowanie o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę, organ orzekający wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonym postanowieniu. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 11 marca 2004 roku, skarżący wyjaśnił, że B.E.B. faktycznie zamieszkali na stałe w budynku "dostawionym" do jego budynku, w roku 2003, a poprzednio cały budynek uczestników postępowania, był wykorzystywany jako "sala weselna". B. B. wyjaśniła, że ponieważ nie przebywała na terenie przedmiotowej nieruchomości, uciążliwość działalności prowadzonej przez skarżącego nie była jej znana, a teraz uciążliwość ta jest bardzo duża. Wyjaśniła też, że na parterze swojego budynku, prowadzi działalność gastronomiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi i uchylenie aktu zaskarżonego, następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niniejszej naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację przepisów wskazanych, jako podstawa z zakresu materialnego prawa administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy), natomiast nie zachodziły przyczyny, określone w art. 156 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów. Należy także wskazać, że powoływany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), odnosi się do stosowania art. 48 tej ustawy, do (m.in.) obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, przy czym w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktów administracyjnych, kwestionowanych w przedmiotowej sprawie) zawarto nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego (m.in.) bez wymaganego pozwolenie. Podnieść też należy, że wyrażona w art. 6 Kpa, zasada praworządności oznacza (między innymi), że administracyjnoprawna ingerencja organów administracji publicznej w działania obywateli, jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy prawo ingerencję taką przewiduje. Z chwilą, gdy stan faktyczny wskazuje, iż podstawa taka nie istniała bądź ustała, wszczęte postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, ustają też powody dokonywania dalszych ustaleń, choćby strona zainteresowana była badaniem okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie do treści art. 61 powołanej ustawy - Prawo budowlane z r. 1994, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany, jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem "bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia", właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 66 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, powodującego skutki, określone w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, bez uzyskania wymaganego pozwolenia, w myśl ust. 3 tego artykułu, uważa się za samowolę budowlaną. Do likwidacji jej skutków stosuje się art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, może być wydane jedynie w odniesieniu do robót będących w toku. Po zakończeniu robót postanowienie takie byłoby bezprzedmiotowe, a w takiej sytuacji właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji (na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego), nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie natomiast do przepisu art. 71 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 71, stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ "może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Z treści powołanych wcześniej przepisów ustawy - Prawo budowlane z r. 1994, nie wynikało zatem wprost uprawnienie dla organu administracyjnego, do wydawania postanowienia w przedmiocie "wstrzymania użytkowania jako farbiarni, budynku gospodarczego", jak to orzeczono w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia 13 grudnia 2002 roku, stosując błędną wykładnię prawa materialnego. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. ls/