II SA/Łd 341/10

Dnia 16 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 roku sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku W. K. i S. D. z dnia 30 września 2008 roku uzupełnionego wnioskiem z dnia 10 marca 2009 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie dwóch budynków gospodarczo – garażowych oraz zmianie sposobu ich użytkowania z budynków gospodarczo – garażowych na budynki usługowo – garażowe, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 122, na działce o nr ewidencyjnym 72/44, obręb B – 38. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.. Organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy podniósł, że warunki dla wydania decyzji pozytywnej dla strony, określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostały spełnione łącznie. Działka spełniałaby tylko warunki, o których mowa w pkt 2, 3, 4, 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ zauważył, że działka strony skarżącej stanowiła kiedyś gospodarstwo rolne, następnie został podzielona i w wyniku podziału wydzielone zostały działki oznaczone nr 72/44 i 72/45. Dalej organ wyjaśnił, iż obecnie działka objęta wnioskiem znajduje się ma terenie osiedla mieszkaniowego o charakterze nowej zabudowy jednorodzinnej. Nadto organ stwierdził, że w obszarze analizowanym sporadycznie występują obiekty gospodarcze lub garażowe, jednak na żadnej działce w obszarze analizowanym nie występują dwa lub więcej budynki wolnostojące gospodarcze lub garażowe, zaś na działce wnioskodawców jest ich pięć. Powyższe ustalenia pozwoliły organom na wyciągnięcie wniosku, że braku spełnienia łącznie wszystkich warunków wynikających z przepisu art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było możliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. K. i S. D. wskazując, że planowana zabudowa na wydzielonych z gospodarstwa rolnego działkach wykorzystywana jest do magazynowania towarów z istniejących szklarni. Powiększenie budynku gospodarczego oraz jego naprawa są konieczne ze względu na prowadzoną działalność, a funkcja magazynu nie ulegnie zmianie. Decyzją nr [...], z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art.59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a rozstrzygnięcie oparł na założeniu, iż planowana inwestycja na spełnia warunków dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Z ustaleń tych organ wywiódł, że na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego graficznie zaznaczonego w na mapie i opisanego w dokumencie – analiza urbanistyczna dla nieruchomość położonej w Ł. przy ul. A. 122, a także w bezpośrednim sąsiedztwie na działce sąsiadującej i dostępnej z tej samej drogi publicznej nie istnieje żadna zabudowa o charakterze usługowym. Jedynie na przedmiotowej działce występuje zabudowa o charakterze gospodarczym, co stanowi efekt zagospodarowania działki przed jej podziałem. Na działkach sąsiednich albo występuje zabudowa o charakterze mieszkaniowym albo działki są wolne od zabudowy. Przedmiotowa działka zabudowana jest pięcioma obiektami o charakterze gospodarczym, wobec powyższego – w ocenie organu - brak jest podstaw do rozbudowy już istniejącej zabudowy, celem utrwalania istnienia zabudowy gospodarczo – garażowej, wyraźnie odbiegającej charakterem i funkcją od pozostałych obiektów w terenie. Organ również uznał, iż brak podstaw do zmiany przeznaczenia części obiektów na cele usługowo – garażowe, wobec braku tego rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym. Dalej organ odwoławczy dostrzegł, że aktualnie dla tego obszaru wykształciła się funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i taka też funkcja dla tego terenu jest przewidywana w przyszłości w ramach osiedla M. III. Organ podkreślił, że o ile wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne byłyby przedsięwzięcia zmierzające do zachowania istniejącej substancji inwestycyjnej na przedmiotowej działce, o tyle dalsze rozwijanie zabudowy (rozbudowa, nadbudowa budynku o charakterze gospodarczo – garażowym oraz zmiana przeznaczenia tak rozbudowanego i nadbudowanego budynku na usługowo – gospodarczy), nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy podniósł, że organ administracji w tym postępowaniu nie mógł nie uwzględnić okoliczności niespełniania przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że warunki mają być spełnione łącznie, a analiza załączonej mapy jednoznacznie obrazuje, że teren, w którym położona jest działka ma charakter mieszkaniowy. Organ administracji podkreślił także, iż nie bada on powodów, dla których strona zamierza dokonać inwestycji. Tak więc nawet jeśli są one wskazane i usprawiedliwione ze względów gospodarczych (przy czym Kolegium zauważyło, że stronie w rzeczywistości nie tylko chodzi o obsługę dotychczas prowadzonej działalności i magazynowanie towarów z istniejących szklarni, ale również o rozszerzenie działalności poprzez wymianę opon i serwis skuterów), to nie mogą stanowić przesłanki rozstrzygającej pozytywnie wniosek strony. Powyższą decyzję W. K. i S. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 10 czerwca 2010 roku prawomocnie odrzucił skargę W. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do normy art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa sąd, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a, – nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wyjaśnia też wymaga, iż na mocy art. 134 par. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o wskazane powyżej podstawy prawne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie dwóch budynków gospodarczo – garażowych oraz zmianie sposobu ich użytkowania z budynków gospodarczo – garażowych na budynki usługowo – garażowe. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z przepisem par. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia – przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek – przesłanek enumeratywnie wskazanych w treści art. 61 tejże ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w przepisie par. 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Mając na uwadze, iż organy zgodnie przyznały, że wniosek złożony w niniejszej sprawie spełniał pozostałe przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, to w niniejszym uzasadnieniu wypada ograniczyć się do omówienia kwestii odnoszących się wyłącznie do tej przesłanki, którą organy uznały za niespełnioną, co przesądziło o braku możliwości pozytywnego załatwienia złożonego wniosku. W realiach niniejszej sprawy organy administracji, dokonując analizy wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru prawidłowo ustaliły, że działka skarżących jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo – usługowymi. Istniejąca zabudowa i zastany sposób zagospodarowania terenu posiadają zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże z tak przeprowadzonej analizy organy wysnuły wnioski, które pozostają w sprzeczności zarówno z zasadami logiki, jak i z przepisami obowiązującego prawa. W tym miejscu wypada przypomnieć wyniki analizy architektonicznej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Otóż organ ten przyjął, iż działka objęta wnioskiem inwestorów znajduje się ma terenie osiedla mieszkaniowego o charakterze nowej zabudowy jednorodzinnej. Nadto organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują obiekty gospodarcze lub garażowe, jednak na żadnej działce w obszarze analizowanym nie występują dwa lub więcej budynki wolnostojące gospodarcze lub garażowe, zaś na działkach strony skarżącej jest ich pięć. Analizując powyższe ustalenia należy dojść do jednoznacznego wniosku, iż na obszarze analizowanym występują dwie funkcje zabudowy: mieszkaniowa oraz gospodarcza. Funkcja gospodarcza w terenie analizowanym występuje przede wszystkim na działkach należących do skarżących bądź do ich bliskich, jednak konstatacja ta nie może w żaden sposób zmieniać wyniku analizy. Do takiego wniosku można dojść po lekturze przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów. Rozumienie tegoż przepisu nie oznacza, że analizie architektonicznej winny być poddane wyłącznie działki sąsiednie z pominięciem działki, na której planowana jest inwestycja. Wszak działka ta również znajduje się w obszarze analizowanym i winna w sposób pełnoprawny wyznaczać warunki dla planowanych inwestycji. Powyższa okoliczność zupełnie umknęła organom ferującym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Co więcej organy te nawet doprowadziły do przeciwstawienia zabudowie znajdującej się na działkach skarżący innej zabudowy, posadowionej na działkach sąsiednich uznając, iż na działce inwestorów może być realizowana wyłącznie zabudowa będąca kontynuacją zabudowy na działach sąsiednich nie zaś ta zabudowa, która już znajduje się na ich działce. Takie stanowisko nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, ale również jest pozbawione sensu, a jego konsekwencją byłaby niemożność kontynuowania dotychczasowej funkcji zabudowy określonej nieruchomości tylko dlatego, że w sąsiedztwie powstała zabudowa o innym charakterze. Organy nieracjonalności takiego stanowiska nie tylko nie dostrzegają ale wręcz przeciwnie wyraźnie je akceptują w uzasadnieniach wydanych decyzji. Z takim stanowiskiem niepodobna się zgodzić, bowiem bazuje ono na nie dostrzeżeniu różnic pomiędzy instytucją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzją o warunkach zabudowy. O ile łatwo można wyobrazić sobie aby lokalny prawodawca, kształtując w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyszły sposób zabudowy i zagospodarowania określonego terenu, pominął dotychczasową zabudowę i funkcję tego terenu i przeznaczył go na inne cele niż te, które dotychczas spełniał, o tyle decyzja o warunkach zabudowy – przy określaniu przesłanki dobrego sąsiedztwa – bazuje wyłącznie na kontynuacji dotychczasowej zabudowy i funkcji całego analizowanego terenu. Niepodobna zatem zaakceptować jakichkolwiek pominięć w zakresie parametrów dotychczasowej zabudowy i jej funkcji na obszarze całego terenu poddanego analizie. Wszelkie pominięcia w tym zakresie prowadzić będą musiały do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia kryteriów kontynuacji dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez organy, który jednej z funkcji zabudowy występującej na analizowanym obszarze przypisuje dominujące znaczenie. W konsekwencji – wbrew twierdzeniom organów – niepodobna przyjąć aby wyłącznie zabudowa o charakterze mieszkaniowym mogła determinować możliwość ustalenia warunków dla przyszłej zabudowy. Takie stanowisko prowadzi do nieuzasadnionego pominięcia funkcji gospodarczej, która niewątpliwie również występuje na tym terenie. W obliczu powyższego – wbrew temu co wynika ze stanowiska organów – uznać trzeba, iż określenie wymagań nowej zabudowy, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa, w tym również zmiana użytkowania istniejących budynków musi się mieścić w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów. Tak więc sąd uznaje nie tylko za prawidłowy sposób, w jaki organ pierwszej instancji wyznaczył zakres obszaru analizowanego ale i sposób, w jaki obszar ten przeanalizował z punktu widzenia zastanych parametrów, cech i wskaźników zabudowy, i zagospodarowania terenu. Nie może jednak przystać na wnioski, które wyprowadzone zostały z dokonanego opisu w zakresie kontynuacji istniejących czynników, mających określać nową zabudowę i nowy sposób zagospodarowania terenu. Na jeszcze jedną kwestię wypada zwrócić uwagę. Otóż skarżąca we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy także w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku z funkcji "gospodarczo – garażowej" na funkcję "usługowo – garażową". W powyższym zakresie organy obu instancji nie zajęły jakiegokolwiek stanowiska, w szczególności nie dokonały analizy jakichkolwiek okoliczności warunkujących możliwość takiej zmiany sposobu użytkowania budynku. Już chociażby z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogłaby ostać się w obrocie prawnym. Niezależnie od powyższej konkluzji należy organom zwrócić uwagę i na to, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.g. określając w jakich sytuacjach wymaga jest decyzja o warunkach zabudowy wskazuje także na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże nie każda potocznie rozumiana "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" mieści się w zakresie znaczeniowym tego pojęcia, nadanym przez przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Okoliczność ta nie może ujść uwadze organów przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W konkluzji wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w sposób naruszający przepis przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organy winny wziąć pod rozwagę wyżej poczynione uwagi i dokonując analizy architektonicznej uwzględnić parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla całego obszaru objętego analizą. m.ch.