II SA/Łd 341/12

Dnia 4 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A. W. i Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw, wobec dokonanego przez A. i Z. małżonków W. zgłoszenia zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i kanalizacją lokalną na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 92/94. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, iż A. i Z. małżonkowie W. uzyskali, decyzją z dnia [...], Nr [...], pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi oraz kanalizacją lokalną na nieruchomości położonej przy ulicy A 92/94 w Ł. W dniu 29 lipca 2011r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po zapoznaniu się z dokumentami załączonymi do powyższego zawiadomienia, stwierdził, że inwestorzy zrealizowali budowę z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem ze sporządzonej w dniu 21 kwietnia 2009r. przez uprawnionego geodetę inwentaryzacji powykonawczej oraz kopii mapy zasadniczej wynika, że zewnętrzna instalacja zbiornikowa na gaz płynny, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz wodociąg na terenie działki zostały wybudowane niezgodnie z lokalizacją tych urządzeń uwidocznioną na planie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym wskazaną powyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołali się małżonkowie W., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 36a Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię, bowiem w ich cenie organ pierwszej instancji błędnie uznał, po zapoznaniu się z dokumentami załączonymi do przedłożonego zawiadomienia, że odwołujący się zrealizowali budowę z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Poczynione przez organ ustalenia w ocenie odwołujących się są błędne, bowiem zmiana lokalizacji wskazanych powyżej urządzeń, których budowa w myśl powszechnie obowiązujących przepisów nie wymaga pozwolenia na budowę, nie może być zakwalifikowana do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sporny zbiornik na gaz płynny posiada pojemność 2,7m3, natomiast przedmiotowa indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków charakteryzuje się wydajnością 0.6m3 na dobę. Zdaniem stron zważywszy na fakt, iż urządzenia budowlane, których lokalizacja została zmieniona, spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 3, 19 oraz 20 ustawy – Prawo budowlane, a co za tym idzie nie wymaga się do ich budowy uzyskania pozwolenia na budowę oraz w świetle art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane, inwestor nie jest obligowany do uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie, zmiana lokalizacji przedmiotowych urządzeń budowlanych nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 54 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na budowę, uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urzędu Miasta Ł. w dniu 7 lipca 2004r., jednoznacznie określa usytuowanie budynku mieszkalnego, kanalizacji lokalnej, przyłącza kablowego, przyłącza wodociągowego, zbiornika na gaz z przyłączem, ogrodzenia i odwodnienia liniowego, projektowanych na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 92/94, działki nr [...] i [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniona jest przydomowa oczyszczalnia ścieków z drenażem rozsączającym oraz zbiornik na gaz wraz z przyłączem. Dalej organ wskazał, iż bezsprzecznym w sprawie jest to, że inwestorzy realizując inwestycję zmienili lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na gaz z przyłączem, wskazaną w projekcie zagospodarowania terenu. Przed dokonaniem zmian nie uzyskali decyzji Prezydenta Miasta Ł. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę zatem postanowienia zawarte w tej decyzji, a także zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, stanowiły dla inwestorów jedyną obowiązującą podstawę prowadzenia robót budowlanych. Inwestorzy nie dokonywali również zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu przydomowej oczyszczalni ścieków i zbiornika na gaz płynny z podaniem nowej ich lokalizacji. W takiej sytuacji, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zmiana lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków i zbiornika na gaz płynny wraz z przyłączem stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Powyższą decyzję A. i Z. małżonkowie W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazując w treści skargi, że zarówno oczyszczalnia ścieków, jak i zbiornik gazu należące do skarżących spełniają parametry określone w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 3, 19 oraz 20 ustawy – Prawo budowlane, czyli nie wymagają pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżących oznacza, że kwalifikuje się te prace jako nie mające charakteru istotnego z punktu widzenia regulacji prawnej dotyczącej wykonywania robót budowlanych i skali ingerencji w te roboty przez organy administracji. Wskazali nadto, iż nawet jeśli odstąpienia dokonano w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu lecz w odniesieniu do prac określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3, 19 i 20 ustawy – Prawo budowlane, to takie odstąpienie ma charakter nieistotny. Nie wymaga ono zatem, wbrew zaskarżonej decyzji, postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę uchyla akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.). O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ustawy, w myśl którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania z – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Ponadto w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do powyższego zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Inwestor jest obowiązany także dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 omawianej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności należy wskazać, iż ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 25 lipca 2011r. wynika, iż inwestorzy zmienili lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z drenażem rozsączającym, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na gaz z przyłączem. Tym samym wykonali powyższe obiekty budowlane, niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, a więc z odstępstwem od udzielonego ową decyzją pozowania na budowę. Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie, z punku widzenia legalności zaskarżonej decyzji jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy powyższe odstępstwa mają charakter istotny, w rozumieniu art. 36a) Prawa budowlanego, czy też są nieistotne. Wskazany powyżej przepis statuuje generalną zasadę, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca przewidział, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: -. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; -. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; -. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; -. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; -. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z powyżej przytoczonej regulacji, w realiach niniejszej sprawy, wypływa niebudzący wątpliwości wniosek, iż nie może być uznane za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpienie polegające na zmianie lokalizacji obiektu budowlanego objętego zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki lub terenu. Takie odstąpienie ma charakter istotny i pociąga za sobą konsekwencje, o których była już mowa powyżej (art. 36a ust. 1 omawianej ustawy). Okoliczność, iż określone roboty budowlane mogły być prowadzone przez inwestorów w oparciu o dokonane zgłoszenie i tym samym nie podlegałyby przewidzianemu przez prawo sformalizowanemu trybowi ich zakończenia, nie stanowi na gruncie niniejszej sprawy dostatecznego wyznacznika interpretacyjnego dla rozumienia pojęcia istotności odstąpienia. Analizowany przepis nie zawiera bowiem dystynkcji pozwalających wartościować charakter odstąpienia zależnie od tego czy wykonywane roboty budowlane w konkretnych warunkach mogłyby być wykonywane jedynie w oparciu o zgłoszenie czy też na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący ubiegając się o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego przedłożyli organowi architektoniczno – budowlanemu projekt zagospodarowania działki, który obejmował lokalizację wszystkich elementów przewidzianych do realizacji, w tym także tych, których realizacja – hipotetycznie rzecz ujmując – mogłaby nastąpić jedynie w oparciu o dokonane zgłoszenie, bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Skoro przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki został we wnioskowanym kształcie zatwierdzony przez organ architektoniczno – budowlany, to wypływają z tego faktu istotne konsekwencje na gruncie przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy i tym samym każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki uznać wypada za istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Skoro zatem inwestorzy wykonali przydomową oczyszczalnię ścieków wraz z drenażem rozsączającym, przyłącze wodociągowego oraz zbiornik na gaz z przyłączem, w miejscu innym niż wynikało to z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, to tym samym dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 omawianej ustawy. Skoro zaś skarżący nie legitymują się takową decyzją, to zasadnie organy nadzoru budowlanego wniosły sprzeciw wobec zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (art. 54 omawianej ustawy). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w konsekwencji skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a, podlegała oddaleniu. m.o.