II SA/Łd 341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 27 lutego 2023 r. znak: KO.4111.108.2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala sprzeciw. ał II SA/Łd 341/23 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw U.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 27 lutego 2023 r. (znak: KO.4111.108.2023), którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Bolimów z 16 grudnia 2022 r. (znak M-GOPS.DW.525.DO.19.12.2022) odmawiającej przyznania dodatku węglowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Bolimów, po rozpatrzeniu wniosku U.G. z 7 września 2022 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 16 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) [dalej: ustawa o dodatku węglowym] odmówił przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ustalono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w B., ul. [...]; zaś 23 czerwca 2022 r. na powyższy adres złożona została w centralnej ewidencji emisyjności budynków deklaracja dotycząca źródeł ogrzewania oraz została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem organu z przeprowadzonego 8 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie mieszka pod wskazanym adresem. Strona została wezwana do złożenia wyjaśnień, jednak korespondencja nie została odebrana. Organ powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym wskazał, że świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, zaś wnioskodawczyni nie mieszka na obszarze gminy, w której złożyła wniosek. Od powyższej decyzji U.G. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach odwołanie. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o na jej rzecz odsetek ustawowych z tytułu opóźnionego spełnienia świadczenia pieniężnego, liczonych od 8 listopada 2022 r. do dnia spłaty. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o dodatku węglowym, tj.: art. 2 ust. 11, art. 2 ust. 16, art. 3 ust. 3; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania po upływie terminu załatwienia sprawy, b) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, c) art. 122a § 2 w zw. z art. 122c § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przekroczeniu terminu załatwienia sprawy. Uzasadniając odwołanie strona na wstępie wskazała, że postępowanie z jej wniosku nie zostało zakończone zgodnie z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, tj. w terminie dwóch miesięcy. Z wyjaśnień organu z 23 listopada 2022 r. wynika, że sprawa wszczęta wnioskiem okazała się szczególnie skomplikowana ze względu na nieodebranie korespondencji, co jednak nie może stanowić podstawy do przedłużania terminu. Powołując się na art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym strona podniosła, że jest to przepis szczególny w stosunku do art. 122a k.p.a. Przeprowadzając wywód dotyczący milczącego załatwienia sprawy odwołująca wskazała, że ostateczna decyzja o milczącym załatwieniu sprawy z jej wniosku uprawomocniła się 21 listopada 2022 r., co skutkuje bezprzedmiotowością wydania decyzji z 16 grudnia 2022 r. W zakresie naruszenia przepisów postępowania strona powołując się na art. 61 § 3 k.p.a. wskazała, że datą wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty dodatku węglowego jest 7 listopada 2022 r. w którym został złożony wniosek. Organ 8 listopada 2022 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, a po tym dniu wystosował korespondencję. Powyższe działania organ prowadził pomimo, iż na mocy art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym załatwił sprawę milcząco, zatem działania podejmowane po tym terminie pozostają bez podstawy prawnej, były nielegalne a ich forma sprowadzała się do nękania i inwigilacji. W związku z milczącym załatwieniem sprawy nie było też podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym decyzji administracyjnej. Decyzja wydana w tych warunkach została wydana bez podstawy prawnej i jest obarczona wadą kwalifikowaną, nie wywołuje skutków prawnych i wymaga wyeliminowania z jej obrotu prawnego. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, iż w związku z tym, że U.G. w treści odwołania wniosła zarówno o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również o wydanie merytorycznego orzeczenia, Kolegium w pierwszej kolejności rozpatrzyło odwołanie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że U.G. wnioskiem z 07.09.2022 r. zwróciła się o wypłatę dodatku węglowego wskazując, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje pod adresem [...] B., ul. [...]. Gospodarstwo domowe znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, jakim jest kuchnia węglowa zasilana paliwami stałymi, przez które, stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Na powyższy adres U.G. zgłosiła do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej: CEEB) deklarację dotyczącą źródeł ciepła. W punkcie B01 "Rodzaj i liczba źródeł ciepła zainstalowanych oraz eksploatowanych w budynku" wskazano ogrzewanie elektryczne/bojler elektryczny z funkcją c.w.u. a także trzon kuchenny/ piecokuchnia/ kuchnia węglowa oraz kominek/koza/ogrzewacz powietrza i są to źródła zainstalowane oraz eksploatowane z funkcją co. W punkcie D05 deklaracji wskazano, że dane adresowe są tożsame z adresem budynku/lokalu, którego dotyczy formularz. W związku z wątpliwościami dotyczącymi faktycznego zamieszkiwania strony, organ podjął działania zmierzające do zweryfikowania faktycznego zamieszkiwania wnioskodawczyni pod adresem [...] B., ul. [...] polegające na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z załączonej informacji starszego pracownika socjalnego wynika, że 08.11.2022 r. dwóch pracowników socjalnych udało się pod wskazany we wniosku o dodatek węglowy adres celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże nikogo nie zastano w domu, furtka i brama na posesję były zamknięte, w oknach domu były opuszczone rolety. Z informacji uzyskanych w środowisku wynika, że U.G. pod wskazanym adresem przebywa weekendowo, a docelowo zamierza tam zamieszkać po przejściu na emeryturę. Zawiadomieniem z 08.11.2022 r. organ poinformował U.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem z 07.11.2022 r. o dodatek węglowy. W piśmie tym organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo zostało zwrócone do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Organ opierając się treści wywiadu środowiskowego wydał decyzję odmawiającą przyznania dodatku węglowego. Powołując się na art. 2 ust. 2, 2 ust. 3a, ust. 3b i ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, a ponadto art. 25 Kodeksu cywilnego – Kolegium zauważyło, iż analiza zebranych dowodów mających potwierdzić faktyczne miejsce zamieszkania skarżącej jest niewystarczająca do rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości. W pierwszej kolejności Kolegium zaakcentowało, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony niezgodnie z wymogami przewidzianymi w ustawy o dodatku węglowym i tym samym nie może stanowić dowodu w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do dodatku węglowego, a w konsekwencji nie może uzasadniać odmowy przyznania tego świadczenia. W związku z tym, iż wywiad środowiskowy jest częścią postępowania, który to środek dowodowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz z którego sporządza się informację, to należy uznać, że strona postępowania musi mieć udział w ustalaniu stanu faktycznego, czy też zostać poinformowana o wynikach dokonanych ustaleń. Kolegium wywiodło z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, do których na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym odsyła ustawa o dodatku węglowym, że dana okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, o ile strona miała możliwość zapoznania się z dowodami oraz miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy bez udziału strony, ponadto kluczowy w sprawie dowód opiera się na ogólnym odwołaniu do "rozeznania środowiska" bez wskazania od kogo konkretnie organ uzyskał informacje o niezamieszkiwaniu strony pod wskazanym we wniosku adresem. W świetle regulacji określonej w art. 2 ust. 15b-15d ustawy o dodatku węglowym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na potrzeby ustalenia prawa do dodatku węglowego, wymaga wiedzy od osoby, u której wywiad się przeprowadza, a nie od innych osób. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że kwestia terminu załatwienia sprawy została omówiona w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 1 grudnia 2022 r. Po tej dacie organ w zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej wydając decyzję administracyjną z 16 grudnia 2022 r., od której zostało wniesione odwołanie. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym. Jeżeli zatem organ podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego na podstawie art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym dokonał oceny stanu faktycznego wskazując, że U.G. nie mieszka pod adresem wskazanym we wniosku, to wobec nie spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek warunkujących wypłatę dodatku węglowego zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało, że stanowisko strony dotyczące milczącego załatwienia sprawy oraz przedstawiony w odwołaniu tok rozumowania nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o dodatku węglowym oraz k.p.a. Zgodnie z art. 122 § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie przewidują możliwości załatwienia sprawy w formie milczącej, wobec czego strona nie może z własnej interpretacji wywodzić, że dodatek węglowy został przyznany jej poprzez milczące załatwienie sprawy. Z tego też względu strona na obecnym etapie nie może wywodzić ani prawa do wypłaty dodatku węglowego, jak również żądania odsetek od przysługującego w jej ocenie świadczenia w postaci wypłaty dodatku węglowego. Kolegium wyjaśniło, iż niezależnie od tego, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione, postępowanie w zakresie ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania U.G. zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym, jak również z naruszeniem ogólnych przepisów w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Choć w praktyce miejsce zamieszkania nie musi pokrywać się z miejscem stałego zameldowania, które jest jedynie wyznacznikiem prawa administracyjnego, to jednak za miejsce zamieszkania należy uznać tylko taką miejscowość, gdzie strona koncentruje swoje czynności życiowe. Ponadto z ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Analiza sprawy wskazuje, że braki w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. dopuszczającym możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie postępowania uzupełniającego. U.G. na powyższą decyzję złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca wskazała, że decyzja w sprawie dodatku węglowego jest drugą decyzją wydaną w tej sprawie, co wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko dotyczące drugiej decyzji skarżąca wywodzi z tego, że skoro wniosek o dodatek węglowy złożyła 7 września 2022 r., to termin załatwienia sprawy przypadał na 7 listopada 2022 r. Jeżeli do tego dnia organ nie wydał decyzji to nastąpiło milczące załatwienia sprawy. Z tego względu wszelkie czynności podjęte przez organ I i II instancji po 7 listopada 2022 r. są pozbawione podstaw działania. Zdaniem skarżącej skutek milczącego zakończenia sprawy powstaje po upływie 14 dni (art. 122a k.p.a.), co oznacza, że decyzja w sprawie dodatku węglowego stała się ostateczna 21 listopada 2022 r. i od tej daty funkcjonuje w obrocie prawnym, a organy są związane tym rozstrzygnięciem. Dalej skarżąca wywodzi, że ostateczność milczącego zakończenia postępowania ma taki skutek, że decyzja z 16 grudnia 2022 r. wydana w sprawie załatwionej milcząco zawiera wadę kwalifikowana określoną w art. 156 1 pkt 3 k.p.a., co wykluczało możliwość zastosowania przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium, że wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym w sprawie, gdyż w jej ocenie jest jedynie pomocniczy w celu ustalenia stanu faktycznego danego gospodarstwa domowego. Weryfikacji wniosku dokonuje się w oparciu o deklaracje CEEB i tzw. deklarację śmieciową. Końcowo skarżąca wskazała, że sprawa nie była skomplikowana, a weryfikacja deklaracji o dane z rejestrów publicznych należy do czynności technicznych, których wykonanie jest możliwe w terminie miesiąca. Pozbawienie jej dodatku uniemożliwiło zakup węgla po preferencyjnych warunkach. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wystąpiło z wnioskiem o odrzucenie, jeżeli Sąd uzna, że sprzeciw został wniesiony po upływie 14 dni, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku Kolegium - o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na posiedzeniu niejawnym 12 maja 2023 r. oddalił sprzeciw U.G., zaś 24 maja 2023 r. wpłynęło do akt pismo skarżącej opatrzone datą 22 maja 2023 r., podtrzymujące dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 27 lutego 2023 r., uchylająca w całości decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolimowie z 16 grudnia 2022 r., wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Bolimów, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. W tym miejscu należy przypomnieć, że w obowiązującym stanie prawnym decyzja kasacyjna podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Jak stanowi zaś art. 64e tej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, co oznacza, że rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca bowiem do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 993/19). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19). Przechodząc zatem kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w analizowanym przypadku sprzeciwem, skład orzekający doszedł do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach nie przekroczyło swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazało na istotne braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zarzuty podniesione w stosunku do decyzji Kolegium są - w ocenie Sądu - bezpodstawne. Przede wszystkim, na wstępie stwierdzić należy, iż za całkowicie nietrafny uznaje Sąd zasadniczy zarzut sprzeciwu, podniesiony w jego uzasadnieniu, jakoby nastąpiło milczące załatwienie sprawy dodatku węglowego z wniosku skarżącej, wobec – jak ujęła to skarżąca – "upływu terminu milczącego zakończenia postepowania". Słusznie w tym względzie wskazało Kolegium, co w pełni akceptuje Sąd, że przedstawiony przez skarżącą tok rozumowania nie znajduje w żaden sposób odzwierciedlania w przepisach ustawy o dodatku węglowym oraz przepisach k.p.a. Przypomnieć w tym miejscy należy, iż zgodnie z art. 122 § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisy ustawy o dodatku węglowym natomiast nie przewidują w żadnym przypadku możliwości załatwienia sprawy w formie milczącej. Zatem konkluzje strony skarżącej, co do faktu, iż dodatek węglowy został jej już przyznany i żądanie domagania się odsetek od nieterminowego jego wypłacenia nie znajdują żadnych podstaw. Natomiast w rozpoznawanej sprawie - w której strona skarży uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzji organu I instancji o odmowie przyznania dodatku węglowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - należy raz jeszcze stwierdzić, że zakwestionowana decyzja organu odwoławczego nie jest wadliwa i nie doszło – w ocenie Sądu – do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Mianowicie, w niniejszej sprawie potrzebę wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniono koniecznością przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia, czy skarżąca zamieszkuje pod adresem, w którym to lokalu zainstalowane jest źródło ciepła, co do którego złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Zestawiając zawartość akt administracyjnych, odzwierciedlających przeprowadzone postępowanie dowodowe, w ocenie Sądu, słusznie stwierdziło Kolegium, że konieczne jest dokonanie weryfikacji wniosku skarżącej o dodatek węglowy przez organ I instancji z uwzględnieniem dowodu z postaci ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a jeżeli zajdzie taka potrzeba także innych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, wobec podnoszonych przez organ I instancji wątpliwości co do zamieszkiwania skarżącej pod wskazanym we wniosku adresem, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują, jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym aspekcie należy więc uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. W związku z tym, iż kwestia miejsca zamieszkania wnioskodawczyni od początku prowadzonego postępowania była sporna, zasadnie Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji stwierdziło, że na podstawie zebranych dowodów nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że miejscem zamieszkania skarżącej nie jest podawany we wniosku o dodatek węglowy adres. Ocenę i wnioski wyciągnięte przez organ I instancji uznać bowiem należało za powierzchowne, a stwierdzenie, że miejscem zamieszkania skarżącej nie jest wskazany przez nią adres, na który zgłosiła wniosek o dodatek węglowy jest co najmniej przedwczesne. Wobec powyższego zgodzić się należało z organem odwoławczym, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania skarżącej, a mianowicie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ewentualnie dowodu z zeznań świadków, które pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony i tym samym właściwą ocenę przesłanki miejsca zamieszkiwania. Zgodzić się bowiem w pełni należy z wypowiedzią organu odwoławczego, że brak jest w aktach dowodu na to aby przeprowadzono prawidłowo wywiad środowiskowy, który mógłby stanowić podstawę do rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego, wobec zaistniałych wątpliwości co do jej miejsca zamieszkania. Niewątpliwie bowiem wywiad środowiskowy uznać należy za podstawowy dowód dla rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego w zaistniałej sytuacji faktycznej, co wynika między innymi z art. 15 ustawy o dodatku węglowym. Pamiętać należy, iż stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym przypadku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, zestawiając zawartość akt administracyjnych, odzwierciedlających przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe, nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał je za niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego. W ocenie Sądu konieczne jest zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu deklarowanego zamieszkania strony oraz wykorzystanie ewentualnych informacji zgromadzonych w wyniku przeprowadzonych innych postępowań administracyjnych, np. w ramach świadczeń rodzinnych, dodatku mieszkaniowego, osłonowego, z zakresu pomocy społecznej itp. Trafnie zauważa Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy bez udziału strony, co jaskrawo narusza przepisy procedury administracyjnej. Zasadnie też wskazał, że jeden z kluczowych dowodów sprawie opiera się na bardzo ogólnym odwołaniu do "rozeznania środowiska" bez wskazania od kogo konkretnie organ uzyskał informacje o niezamieszkiwaniu skarżącej pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Działanie takie i oparcie się na środkach dowodowych nieznanych procedurze administracyjne stanowi o jaskrawym naruszeniu podstawowych reguł procesu dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Reasumując, niezależnie od wymienionych okoliczności, faktem pozostaje to, że wywiad środowiskowy, który w sprawie tego rodzaju powinien stanowić jedno z zasadniczych źródło ustaleń faktycznych nie został przeprowadzony. Tymczasem, to ustalenia poczynione w toku wywiadu środowiskowego powinny doprowadzić organy orzekające w sprawie do niebudzących ustaleń faktycznych odnośnie do zasadności wniosku skarżącej i spełnienia przesłanek do przyznania dodatku węglowego. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie uzasadniało z kolei postawienie organowi I instancji zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium słusznie zatem wskazało, że powyższe uchybienia stanowią zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej decyzji przez organ I instancji. Skoro zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jedynym słusznym rozstrzygnięciem w sprawie było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, o co zresztą wnosił w odwołaniu sam skarżący. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy dotyczą właśnie takiego przypadku. Odpowiadając z kolei na pozostałe zarzuty sprzeciwu należy przypomnieć należy raz jeszcze, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, w oparciu o art. 64 ustawy p.p.s.a., oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast nie badał innych kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Dostrzec w tym miejscu również trzeba, że organ drugiej instancji odniósł się do powodów dla których nie stwierdził przesłanek do zastosowania art. 136 k.p.a. Sąd stanowisko Kolegium w tym względzie podziela i zgadza się z argumentacją tego organu, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez którą należy rozumieć ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji. Z tych względów, zdaniem sądu, słusznie Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i właściwie sformułowało wskazówki co do dalszego postępowania. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. is