II SA/Łd 342/19

Dnia 10 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oddala skargę. a.bł. Podaniem z dnia 26 listopada 2018 r. M. B. i T. B., reprezentowani przez radcę prawnego J. K., wystąpili do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w O. oznaczonych jako działki nr 3128/3 i 9604/3, oznaczonych obecnie numerami 398/1 i 398/2. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. T. B., reprezentowany przez radcę prawnego J. K., wystąpił również o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 59 § 1, art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w wyniku analizy posiadanych dokumentów ustalono, że wszelka korespondencja przesyłana zarówno przez Burmistrza O., jak również przez Starostę [...] była przesyłana na adres zgodny z posiadanymi danymi z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu błędne jest stwierdzenie strony, iż adresaci nigdy nie otrzymali przedmiotowego zawiadomienia, a na przedłożonych przez Burmistrza O. zwrotnych poświadczeniach odbioru przesyłek poleconych nie widnieją podpisy M. B. i T. B., gdyż w niniejszej sprawie pismo doręczono dorosłemu domownikowi, tj. M.B. na adres z ewidencji ludności, jak również adres z ewidencji gruntów, która złożyła podpis w dniu 31 marca 2015 r. Korespondencję kierowaną przez urząd do T. B. do dnia dzisiejszego odbiera i kwituje jej odbiór M. B. - dorosły domownik. Ponadto, z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta i Gminy w O. wynika dodatkowo, że T. B. złożył w dniu 2 listopada 2018 r. wniosek do Burmistrza O. o wydanie kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Burmistrza O. znak: [...] z dnia [...] r., co jednoznacznie wskazuje, iż o treści powoływanego zawiadomienia wiedział przed wydaniem decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] r. Organ zwrócił też uwagę na to, że pełnomocnik strony we wniosku wskazał, iż wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych nr 398/1 i 398/2 położonych w O. obr. [...] – są to numery, które nie były wskazane w powoływanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., ale były powoływane przez Burmistrza O. w zawiadomieniu z dnia 24 marca 2015 r., co również wskazuje na posiadanie wiedzy przez T. B. o treści zawiadomienia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył T. B., reprezentowany przez radcę prawnego J. K. Strona wskazała, iż nie ponosi winy za niezłożenie w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. O tym, iż Urząd Miasta w O. wysłał zawiadomienie o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot, strona dowiedziała się dopiero w dniu 20 listopada 2018 r. tj. po zapoznaniu się z decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. Jak zostało podkreślone T. B. "nie miał możliwości zapoznania się z treścią korespondencji Urzędu z marca 2015 r. i nie ponosi winy za niezłożenie stosownego wniosku w terminie". Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ podkreślił, że termin, którego przywrócenia domaga się strona, to termin materialnoprawny. Bezskuteczny upływ terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują instytucji przywrócenia terminu określonego w art. 136 ust. 5. Starosta [...] nieprawidłowo zatem prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie przywróceniu terminu materialnego. Wszczęte przez organ I instancji postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył T. B., reprezentowany przez radcę prawnego J. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: 1) art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zmianami), polegające na przyjęciu, że właściwy organ zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na ustaleniu, że prawo do złożenia wniosku zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wygasło i niemożliwym jest przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku; 3) art. 8, 9, 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo, iż strona złożyła stosowny wniosek niezwłocznie gdy dowiedziała się o treści zawiadomienia z dnia 24 marca 2015 r. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych nr 3128/3 i 9604/3 (obecnie 398/1 i 398/2) położonych w O., nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 24 marca 2015 r. Urząd Miasta w O. wysłał do T. B. na adres ul. A 63, O., zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych nr 3128/3 i 9604/3, położonych w O. obr. [...]. Adresat nigdy nie otrzymał przedmiotowego zawiadomienia. Korespondencja nie została doręczona stronie postępowania. Przekazano ją M. B., wówczas 82-letniej matce T. B.. Adresat korespondencji nigdy jej nie otrzymał, nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią, a tym samym nie mógł złożyć stosownych wniosków do Starosty [...]. Na potwierdzeniu odbioru nie widnieje również żadna informacja, że zobowiązała się do oddania pisma adresatowi (co jest warunkiem pozostawienia przesyłki osobie innej niż adresat - art. 43 K.p.a.). Już w 2015 r. matka T. B. miała problemy z pamięcią i najprawdopodobniej nie była w stanie ocenić ważności przyjętej przesyłki, dlatego też strona nie miała możliwości zapoznania się z treścią korespondencji. O treści zawiadomienia z dnia 24 marca 2015 r. strona dowiedziała się dopiero w dniu 20 listopada 2018 r., po zapoznaniu się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] w sprawie [...]. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną w postanowieniu Wojewody [...] o wygaśnięciu prawa do przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Przede wszystkim nie został spełniony warunek wskazany w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tzn. właściwy organ nie zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro skarżący nie został poinformowany o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu w marcu 2015 r., to nie można zastosować rygoru wskazanego w art. 136 ust. 5 ustawy i przyjąć, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasło i niemożliwym jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że Wojewoda nie badał, czy były właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca został prawidłowo zawiadomiony o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, nie oceniał również, czy stosowny wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Zgłoszone przez skarżącego w tym zakresie zarzuty są zatem bezpodstawne. Za całkowicie niezrozumiały organ uznał zarzut uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgromadzona dokumentacji potwierdza bowiem, iż o wszelkich działaniach organów, podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu, strona była informowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie Starosty [...] i umarzające postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, bowiem rację przyznać należy organowi II instancji, że w sprawie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, LEX nr 82196). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość dotyczy braku przedmiotu postępowania, bowiem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. Według art. 136 ust. 5 u.g.n. w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. W doktrynie nie jest kwestionowane, że termin ten jest terminem prawa materialnego – terminem zawitym (por. Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewy Bończak-Kucharczyk, publ. Lex, czy Komentarzu do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. Pawła Czechowskiego, autor fragmentu: Paweł Wojciechowski, publ. WK 2015). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w nauce prawa pojęcie termin stanowi zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por. A. Wolter: Prawo Cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268). Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. W związku z powyższym nie budzi zatem wątpliwości, że termin z art. 136 ust. 5 u.g.n. jest terminem prawa materialnego, skoro w przypadku niezłożenia w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Co równie istotne, trzymiesięczny termin, jako termin zawity, nie może zostać przywrócony na podstawie art. 58-60 K.p.a. Takiej możliwości nie przewidują bowiem przepisy prawa określające ten termin. Wobec tego, jak słusznie zauważył organ II instancji, niedopuszczalne jest zarówno rozstrzyganie o przywróceniu terminu, jak i odmowie jego przywrócenia. Nie może być też prowadzone jakiekolwiek postępowanie mające na celu badanie okoliczności mających na celu jego przywrócenie. Z kolei powoływane przez stronę skarżącą kwestie dotyczące zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w tym problem zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, winny być przedmiotem zainteresowania organów w sprawie głównej, wszczętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n., jedynym sposobem zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie było jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Zaskarżone postanowienie uznać należało zatem za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił. B.A.