II SA/Łd 344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [... nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] M.R., właścicielka nieruchomości położonej przy ul. A w P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o sprawdzenie stanu technicznego zbliźniaczonego budynku przy ul. B w P., który grozi zawaleniem i dewastacją również jej części budynku. Organ stopnia powiatowego, podczas przeprowadzonych w dniu [...] oględzin w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku stwierdził, iż na nieruchomości przy ul. B w P. znajduje się niezamieszkały (od co najmniej 15 lat), będący w złym stanie technicznym budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej z dachem pokrytym dachówką cementową. Budynek znajduje się w zabudowie bliźniaczej i posiada widoczne ubytki pokrycia dachowego. Od strony południowej przylega doń budynek mieszkalny usytuowany na nieruchomości przy ul . B. Budynki te są połączone konstrukcyjnie, natomiast według oświadczenia M.R., w omawianym budynku uległ zarwaniu strop nad pomieszczeniem kuchni. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów właścicielkami nieruchomości, położonej przy ul. B są: A.J. oraz J.M. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art.81c ust.2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz.1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał A.J. i J.M. – jako współwłaścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. B do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31.grudnia 2008r. orzeczenia o stanie technicznym budynku mieszkalnego, usytuowanego na w/w nieruchomości. Obowiązki wynikające z przedmiotowego orzeczenia nie zostały wykonane, natomiast w toku dalszego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość wspomniana została sprzedana A.S., który dokonał samowolnej rozbiórki budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał A.S. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 15.września 2009r. oceny – jaki wpływ miało samowolne rozebrania budynku mieszkalnego, usytuowanego na w/w nieruchomości na stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w P., przy ul. B, wraz z opisem robót, które należy wykonać celu doprowadzenia budynku przy ul. B do stanu zgodnego z przepisami. Po przedłożeniu przez zobowiązanego orzeczenia technicznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał A.S. - właściciela nieruchomości położonej w P. przy ul. B do wykonania robót budowlanych, polegających na: dociepleniu zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego przy ul. B, usytuowanej w granicy nieruchomości, warstwą styropianu grubości 12cm metodą lekką mokrą oraz zamknięciu krawędzi dachu poprzez wykonanie obróbek blacharskich, zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu technicznym budynku mieszkalnego parterowego, stanowiącym załącznik do decyzji, w terminie do dnia 31.grudnia 2009r. Od wspomnianej decyzji odwołał się A.S., kwestionując zasadność nałożonego na niego obowiązku. Wskazał, iż rozbiórka bliźniaka polegała jedynie na uporządkowaniu pozostałości po budynku, czyli posegregowaniu i złożeniu gruzu z rozsypanego budynku, który nabył wraz z działką. Jak wskazał, w trosce o przebywające na działce osoby, postanowił uprzątnąć ruiny. Nie czuje się wszakże w obowiązku podnoszenia komfortu cieplnego w sąsiednim budynku, nie wyraża zaś sprzeciwu w przypadku chęci wykonania ściany w granicy przez sąsiadkę. Decyzją nr [...] z dnia [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości zaskarżona decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, usytuowanym na nieruchomości w P., przy ul B. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu, dotyczące konieczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy użyciu instrumentu prawnego, przewidzianego w art. 66 Prawa budowlanego, stwierdził jednakże, że postępowanie to zawiera nieprawidłowości niemożliwe do wyeliminowania w toku postępowania odwoławczego oraz wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego. Zgodnie zaś z brzmieniem cytowanego przepisu, w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy poniósł jednak, iż przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane, określający krąg adresatów rozstrzygnięć, wydawanych między innymi w trybie art. 66 powołanej ustawy, w pierwszej kolejności wymienia właściciela obiektu, a dopiero w dalszej kolejności zarządcę obiektu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie prawidłowe byłoby nałożenie obowiązków na właścicielkę tej nieruchomości. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż z uwagi na fakt, że wadliwość skarżonej decyzji dotyczy jej adresata, niemożliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji reformatoryjnej, określonej przepisem art.138 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.R., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż organ odwoławczy całkowicie pominął przyczyny niewłaściwego stanu technicznego jej budynku, w szczególności zaś fakt samowolnie i nieprawidłowo przeprowadzonej rozbiórki budynku zbliźniaczonego, położonego na sąsiedniej działce, posiadającego wspólne elementy konstrukcyjne. Nałożone obowiązki nie wykroczyły zaś poza zakres ściany północnej budynku, która to ściana uprzednio była ścianą wspólną oraz naprawienie szkód wywołanych nieprawidłowo prowadzonymi robotami rozbiórkowymi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30.czerwca 2010r. skarżąca podniosła, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. została w całości wykonana przez A.S. w [...], pomimo złożonego przezeń odwołania. Wniesienia zaś skargi uzasadniała obawą o ewentualne obciążenie jej kosztami wykonanych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 , poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest zobowiązany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreślona kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie, co w konsekwencji mogło również doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za wadliwie i nienależycie uzasadnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., motywując rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy wywodów zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wskazując na "wadliwość skarżonej decyzji, która dotyczy adresata tejże decyzji", zaś jej skorygowanie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tym zakresie podnieć należy natomiast, iż organy obu instancji z nieznanych powodów pominęły najistotniejszą w sprawie okoliczność, mianowicie fakt samowolnego dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego, położonego w P., przy ul. B przez A.S. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Robotami budowlanymi są natomiast również roboty rozbiórkowe (art.3 pkt 7 powołanej ustawy). Od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zwolnione są jedynie obiekty i urządzenia budowlane, na których wzniesienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki (art.31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), zaś zgłoszenie zamiaru wykonania rozbiórki obejmuje budynki i budowle niewpisane do rejestru zabytków oraz nieobjęte ochroną konserwatorską, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art.31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie rozbiórce podlegał budynek mieszkalny, zlokalizowany w granicy nieruchomości i zbliźniaczony z budynkiem, usytuowanym na działce sąsiedniej. Wydaje się zatem niewątpliwe, iż jego rozbiórka wymagała uprzedniego pozwolenia na jej wykonanie. Kwestia zaś jakie roboty zostały faktycznie wykonane przez A.S., w świetle okoliczności przyznanych przezeń w postępowaniu mandatowym, wydaje się nie budzić wątpliwości. W tym kontekście zatem, w ocenie Sądu, rozważenia wymagała nie kwestia adresata nałożonego obowiązku, lecz podstawy prawnej jego nałożenia. Skoro bowiem przepis art. 51 ust. 7 przewiduje potrzebę odpowiedniego zastosowania przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 powołanego artykułu, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa art. 50 ust. 1 (tj. m.in bez wymaganego pozwolenia na budowę), norma wspomniana winna w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie, bowiem ocenie podlega nie tyle sposób utrzymania i użytkowania budynku skarżącej (na podstawie art. 61 i następnych ustawy Prawo budowlane), ile skutki faktyczne i prawne niezgodnego z prawem wykonania robót rozbiórkowych przez sąsiada. Adresaci decyzji wydanych na tejże podstawie określeni zostali natomiast w art. 52 ustawy, przy czym należą doń w pierwszej kolejności inwestorzy prowadzonych, czy też wykonanych robót. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano natomiast rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100,00,-zł.). L.F.