II SA/Łd 345/09

Dnia 23 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Tuczek - Podczaska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS II SA/Łd 345/09 Uzasadnienie A.K. złożyła w dniu [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego syna M.K. wskazując, iż syn jest osobą niepełnosprawną, dołączając m.in. potwierdzenie przyjęcia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wniosek został złożony na urzędowym formularzu, znajduje się na nim, obok prezentaty Urzędu Miasta adnotacja, iż został on przyjęty na żądanie. Jednocześnie A.K. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych z dodatkami na M. i pozostałą trójkę dzieci. W dniu 30 października 2008r. organ wezwał A.K. do uzupełnienia wniosku i złożenia w terminie 14 dni orzeczenia o niepełnosprawności syna M. Wezwanie to wnioskodawczynie otrzymała w dniu 8 listopada 2008r. (wezwanie z dowodem doręczenia – k.20 akt administracyjnych). Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 6 listopada 2008 roku, A.K. nie dysponowała jeszcze orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności M., gdyż sprawa toczyła się w kilku instancjach, bowiem świadczeniobiorczyni kwestionowała kolejne rozstrzygnięcia. Pracownik organu zobowiązał ją do przedstawienia całej dokumentacji lekarskiej M. w celu zweryfikowania, czy nie ma ciągłości prawa do świadczeń. W dniu 20 listopada 2008 roku do akt złożono orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przy Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł., mocą którego ustalono, iż M.K. jest osobą niepełnosprawną od dnia 29.09 2008r. Orzeczenie wydaje się do dnia 29.02.2009r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał A.K. zasiłek pielęgnacyjny dla syna M. z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia, w kwocie po 153 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada do dnia 28 lutego 2009 roku. Decyzją tą jednocześnie odmówiono zasiłku w okresie od 1 września do 31 października 2008r. Organ ustalił, iż M.K. jest dzieckiem niepełnosprawnym, nie ukończył 16 lat, że wnioskodawczyni w okresie 1.05.-31.12.2004r korzystała już z zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. Zatem w ocenie organu przysługuje wnioskodawczynie prawo do tego świadczenia. Organ wskazał jednocześnie, iż po 31.12,2004r. do organu nie wpłynął wniosek o to świadczenie na kolejny okres, brak też dokumentacji lekarskiej poświadczającej ciągłość prawa do świadczeń. W tym stanie faktycznym organ przyznał świadczenie od miesiąca złożenia orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie art. 23 ust.2, 24 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu z dnia 6.01.2009 roku A.K. zakwestionowała początkową datę przyznania jej świadczenia i ustalenie organu, że nie ma zastosowania art. 24 ust.3 stanowiący o kontynuacji świadczenia. Podniosła, iż syn M. jest niepełnosprawny od trzeciego roku życia, zaś ona składała kolejne wnioski o przyznanie tego świadczenia w 2006 roku. Skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie decyzją z dnia [...]. Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskodawczyni otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny dla M. w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2004 roku, gdyż do tej daty określono niepełnosprawność dziecka. Kolejnymi orzeczeniami, ustalił organ, nie zaliczano M. do osób niepełnosprawnych. Dopiero orzeczeniem z dnia 13 listopada 2008 roku ustalono, iż M.K. jest dzieckiem niepełnosprawnym, ale niepełnosprawność występuje od dnia 29 września tegoż roku. W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 24 ust.3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, znowelizowany po wydaniu decyzji przez organ I instancji, gdyż nie można uznać, że zaszła kontynuacja świadczenia. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż skoro wnioskodawczyni dostarczyła aktualne orzeczenie o niepełnosprawności w dniu 13 listopada 2008 roku, prawidłowo organ I instancji przyznał prawo do świadczenia od dnia 1 listopada 2008 roku, traktując datę złożenia dokumentacji jako datę złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ powołał się na treść art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła, że orzeczenia organów administracji są niesprawiedliwe i bezprawne, bowiem skarżąca składała w latach po 2004 roku kolejne wnioski o orzeczenie niepełnosprawności syna M., należy więc uznać iż zachodzi przypadek kontynuacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona., chociaż nie wszystkie zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz.992 zmianami), dalej cytowanej jako ustawa. Zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń rodzinnych (art.16 Ustawy). Skarżąca złożyła wniosek w dniu 29.09.2008 roku, jednocześnie składając wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna. Ostatecznie w listopadzie uzyskała prawomocne orzeczenie, potwierdzające niepełnosprawność małoletniego M. od dnia 29.09. 2008r. Spór prawny w sprawie dotyczy terminu, od którego należy przyznać skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego – czy od daty ustalonej w orzeczeniu lekarskim, tożsamej zresztą z datą złożenia wniosku, czy od daty złożenia dokumentacji lekarskiej, który to termin organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zdają się traktować jako datę złożenia wniosku z prawidłowo wypełnioną dokumentacją, odwołując się do art. 24 ust.2 ustawy. Z unormowania tego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust.1 ustawy). W ocenie sądu organ błędnie przyznał zasiłek dopiero od listopada 2008 roku w sytuacji, gdy wniosek został złożony we wrześniu 2008 roku. W tym samym miesiącu skarżąca złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wynika to z kserokopii potwierdzenia wniosku, załączonej do odwołania (nienumerowana, trzecia strona karty 27 akt administracyjnych). Ta okoliczność nie była zresztą przez organy kwestionowana w toku postępowania. W terminie, zakreślonym przez organ skarżąca uzupełniła braki wniosku i złożyła orzeczenie o niepełnosprawności. Dla przypomnienia, wezwanie do uzupełnienia dokumentacji w terminie 14 dni skarżąca odebrała 8 listopada, w dniu 20.11. dokumentacja wpłynęła do akt. Skoro zatem organ, rozpatrując wniosek z 30 września 2008 r. nie wydał wcześniej, w terminie zakreślonym w k.p.a. decyzji na podstawie posiadanej dokumentacji, to po wpłynięciu dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia nie powinien przejść do porządku nad datą złożenia wniosku i datą określającą początek niepełnosprawność chłopca. W takiej sytuacji winien był rozstrzygnąć wniosek z września 2008 roku, orzekając o świadczeniu zgodnie z określeniem stopnia niepełnosprawności, które opiewa zresztą na dzień przed złożeniem wniosku do organu pomocy.. Brak jest podstaw prawnych, aby rozstrzygnąć o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od listopada 2008 roku tylko z uwagi na datę złożenia przez skarżąca orzeczenia, w sytuacji gdy z orzeczenia tego wynika, iż dziecko było niepełnosprawne w dacie złożenia przez matkę wniosku o zasiłek. W ocenie sądu dowolnym i pozbawionym podstaw prawnych było uznanie przez organ, że za datę złożenia wniosku z prawidłowo wypełnioną dokumentacją lekarską należy przyjąć datę złożenia orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności zwłaszcza w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięto wniosku z dnia 28 września. Cały tok postępowania świadczyć zdaje się o tym, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające wywołane tym właśnie wnioskiem.. Nawet zresztą gdyby przyjąć, że organ trafnie przyjął że skarżąca złożyła prawidłowo wypełniony i zaopatrzony wymaganymi dokumentami wniosek w dniu 24 listopada 2008 roku, to należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 roku w sprawie P 28/07, w której Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., "że celem zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Przesłanką uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego jest m.in. legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności. Postępowanie w sprawie orzeczenia niepełnosprawności jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny, wskazuje zarówno, że dana osoba jest niepełnosprawna, w jakim stopniu oraz kiedy owa niepełnosprawność powstała. Zatem "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywny cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasady poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu umożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji". Trybunał podkreślił niejasną i niefunkcjonalną relację między procedurami niezbędnymi do uzyskania zasiłku, świadczącą o dysfunkcjonalności systemu, przede wszystkim z uwagi na uregulowanie art. 24 ust.2 ustawy, które często nie pozwala na uwzględnienie daty powstania niepełnosprawności przy orzekaniu o dacie przyznania zasiłku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, podczas którego skarżąca wprawdzie złożyła równocześnie niemal wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna z wnioskiem o przyznanie zasiłku., ale oczekiwała na orzeczenie ponad półtora miesiąca, aż w końcu organ ustalił, że niepełnosprawność istniała już w chwili złożenia wniosku o świadczenie . Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do tego podmiotu, w sprawie którego zadał pytanie sąd administracyjny orzekający w konkretnej sprawie. Jest to osoba niepełnosprawna, która ukończyła lat 16. Skarżąca wnosi o zasiłek pielęgnacyjny dla małoletniego dziecka, które w dacie decyzji nie miało lat 16. Jedyna istotna różnica między tymi dwiema kategoriami osób niepełnosprawnych jest taka, że w przypadku małoletniego M. zasiłek pielęgnacyjny nie zależy od stopnia niepełnosprawności, w przypadku zaś osób powyżej 16. roku życia uprawnione do tego świadczenia są te z nich, które legitymują się co najmniej znacznym stopniem niepełnosprawności. Natomiast tryb, procedury uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności są tożsame. Zatem i w tej sytuacji zasadne są sformułowane przez Trybunał konstytucyjny zarzuty o dysfunkcjonalości systemu przyznawania zasiłku i sprzeczności przepisu art. 24 ust. 2 z art. 2 i 69 Konstytucji. W takiej sytuacji prokonstytucyjna wykładnia art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia sąd do stwierdzenia, iż przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o wymaganym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" także w sytuacji, gdy wniosek o świadczenie składa opiekun małoletniego niepełnosprawnego dziecka. Jak już była wyżej mowa, przesłanki orzeczenia niekonstytucyjności przepisu mają charakter przedmiotowy, zarzuty sprzeczności uregulowania z Konstytucją nie zależą od statusu, a zwłaszcza wieku wnioskującego o świadczenie, są tożsame w przypadku różnych podmiotów. Reasumując - konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji) czyni aktualnym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do wykładni art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych także w stosunku do małoletniego syna skarżącej. W konsekwencji należy uznać iż organy dokonały błędnej interpretacji art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Z uwagi na to, sąd uchylił zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą wykładnię, ale przede wszystkim zmieniony stan prawny Natomiast nietrafnie skarżąca twierdzi, iż organ błędnie ustalił, że nie ma kontynuacji świadczenia i to od 2004 roku. Kwestię kontynuacji świadczenia reguluje art., 24 ust.3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Zatem dla ustalenia kontynuacji niezbędne jest takie orzeczenie lekarskie, które wskazuje na niepełnosprawność danej osoby datującą się najpóźniej od ostatniego dnia określonego w poprzednim orzeczeniu. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż skarżąca legitymuje się dwoma orzeczeniami właściwych organów, określającymi niepełnosprawność syna M. Pierwsze, z maja 2004 roku potwierdza, iż M. był dzieckiem niepełnosprawnym od maja do grudnia 2004 roku. Drugie orzeczenie, uzyskane w toku niniejszego postępowania potwierdza niepełnosprawność chłopca od 29 września 2008 roku do 28 lutego 2009 roku. Skoro brak orzeczeń, ustalających, iż chłopiec był niepełnosprawny w okresie między datami zakreślonymi powołanymi orzeczeniami, to jest pomiędzy 31 grudnia 2004r. a 29 września 2008 roku, to tym samym, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 24 ut.3 ustawy nie ma mowy o kontynuacji świadczenia. Braku takiego orzeczenia lekarskiego nie neguje sama skarżąca, powołując się jedynie na swoje liczne odwołania w sprawie ustalenia niepełnosprawności chłopca. Należy podkreślić, iż w żadnym razie nie są dowodem kontynuacji, czyli ciągłości niepełnosprawności kolejne wnioski w sprawie orzeczenia niepełnosprawności, skoro ich efektem nie były rozstrzygnięcia ową niepełnosprawność ustalające. Żądanie przyznania zasiłku "od 2004 roku" nie znajduje zatem uzasadnienia ani prawnego, ani faktycznego. Powyższe uwagi nie mają jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.