II SA/Łd 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Parafii [...] pod wezwaniem A w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]., nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił Parafii [...] pod wezwaniem A w B. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku kaplicy pogrzebowej na działce nr [...] (aktualnie nr ewid. [...]) w miejscowości B. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał się na stwierdzone w trakcie przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2008r. na wniosek inwestora obowiązkowej kontroli istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę, zmienioną następnie decyzją z dnia [...], nr [...] w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów budynku, które miały polegać na zmianie jego kształtu i wymiarów. W odwołaniu od tej decyzji Parafia [...] pod wezwaniem A wyjaśniła, że kaplica jest budowana systemem gospodarczym w miejscu, gdzie kiedyś zlokalizowana była plebania. W czasie robót ziemnych natrafiono na fragmenty bloków betonowych i murów – prawdopodobnie pozostałości po piwnicach plebani. Na bieżąco więc były podejmowane decyzje o wykorzystaniu bądź ominięciu elementów podziemnych z uwagi na minimalizowanie kosztów budowy. Z tych też względów nastąpiła niewielka zmiana w kształcie elewacji frontowej i niewielkie zmniejszenie powierzchni zabudowy. Zdaniem strony zmiany te są niezauważalne ze względów estetycznych tym bardziej, że budynek kaplicy przylega do innego obiektu o skomplikowanym rysunku rzutu z licznymi skosami i uskokami również na elewacjach. Zmniejszenie powierzchni zabudowy jest znikome (łącznie o 5 m2) i w żaden sposób nie wpływa na funkcjonalność wnętrza oraz zagospodarowanie terenu tym bardziej, że kaplica usytuowana jest w głębi działki – na zapleczu. Wprowadzone, niewielkie zmiany nie pogarszają warunków użytkowania oraz bezpieczeństwa użytkowników i otoczenia. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2008r. stwierdzono, że obiekt został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę. Wprowadzone odstępstwa dotyczą zmian w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu. W świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy uznać takie, które nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestor wykonał szereg zmian, które stosownie do cytowanego przepisu należy uznać za istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie tych zmian skutkuje nie tylko nałożeniem kary, o której mowa w art. 59f ustawy Prawo budowlane, ale także koniecznością przeprowadzenia, stosownie do stwierdzonych naruszeń postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 tej ustawy. Z tych też względów organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wskazanych okoliczności nie mogą mieć one wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozbawia inwestora możliwości jego uzyskania po przeprowadzeniu postępowania naprawczego. W skardze na powyższą decyzję Parafia [...] pod wezwaniem A podniosła, iż budowa kaplicy jest realizowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę pod kierownictwem projektanta. W trakcie budowy na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 46 i art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały nieistotne zmiany dopuszczone przez projektanta, który naniósł je w projekcie. W związku z brakiem możliwości zrealizowania obiektu w całości, z uwagi na niewystarczające środki finansowe, złożony został w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu – samej kaplicy. Pozostała część (sanitariaty) będzie realizowana sukcesywnie, w miarę pozyskiwania środków, a po zakończeniu budowy Parafia wystąpi z wnioskiem o dopuszczenie do użytkowania całego obiektu. W konkluzji strona stwierdziła, że budowa prowadzona jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przy czym nie są związane granicami skargi, tj. treścią zawartych w niej wniosków i zarzutów oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami jest, że w trakcie realizacji budynku kaplicy pogrzebowej strona skarżąca odstąpiła od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...]. Nie budzi także wątpliwości, iż zmiana gabarytów budynku nastąpiła bez zmiany ustaleń i warunków określonych w w/w decyzjach. Z uwagi na to, iż jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, sporny budynek został zaliczony do kategorii X, o której mowa w załączniku do ustawy oraz niewykonanie wszystkich robót budowlanych, w myśl art. 55 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie tej decyzji – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – winno zostać poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w jej art. 59a. Celem tej kontroli jest stwierdzenie przez właściwy organ, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) i obejmuje ona, m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane). Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego. W przypadku stwierdzenia odstępstw, co do tych parametrów technicznych, jak w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić ich zakres (rozmiar) oraz stopień tych odstępstw, a także odpowiedzieć na pytanie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym można uznać te odstępstwa za istotne, a w konsekwencji tego, czy uzasadniają one odmowę wydania na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zauważyć w związku z tym trzeba, że w myśl art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przy czym wymagania i procedurę określone w przepisach art. 32 – 35 stosuje się wówczas odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jednakże pomimo wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane pojęcia "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uregulowanie to nie zawiera jego definicji. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona więc została uznaniu administracyjnemu organów administracji, co nie oznacza jednak pełnej swobody w podejmowaniu decyzji i interpretowaniu stanowiących jej podstawę przepisów, która musi wynikać w wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Z uwagi na to, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydawanych w ramach uznania jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy zachodzą warunki materialno – prawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, tego rodzaju rozstrzygnięcia muszą się opierać na weryfikowalnych kryteriach, które mieszczą się w granicach wyznaczonych przez prawo, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w ich uzasadnieniach. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004r., ograniczyła nieco tę uznaniowość wprowadzając kategorię odstępstw nieistotnych, chociaż nie do końca w sposób precyzyjny. Dodany tą ustawą przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Niezależnie od okoliczności inwestor nie jest więc uprawniony do samowolnego odstąpienia w trakcie budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeżeli odstąpienie to ma charakter istotny. Natomiast w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane – do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia uprawniony jest projektant, który zobowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie organy powinny więc w pierwszej kolejności ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie zakres wykonanych na jego podstawie prac tak by w ostatnim etapie ocenić, czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i czy było ono istotne. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, iż wskazanych powinnościom uczyniono zadość w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał wprawdzie pomiarów odzwierciedlających stan faktyczny wykonanych prac budowlanych i naniósł je na części graficznej projektu, stanowiącej załącznik do protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2008r. Nie wykonał jednak opisu technicznego stwierdzonych podczas kontroli rozbieżności pomiędzy projektem a pomiarami wzniesionego obiektu w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej, a także długości, wysokości i szerokości, co pozwoliłoby na porównanie tych parametrów technicznych oraz weryfikację dokonanej przez organy administracji oceny istotności tych odstępstw. W części opisowej tego protokołu ograniczył się bowiem jedynie do ogólnikowego stwierdzenia niezgodności kontrolowanego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz powierzchni użytkowej bez podania jakichkolwiek wymiarów. Z uzasadnień wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć nie wynika więc na czym w istocie ta niezgodność miała polegać. Poza tym, zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do oceny "istotności" tych odstępstw, do której zobowiązane były organy nadzoru budowlanego, a z zaistnieniem których ustawa Prawo budowlane wiąże określone konsekwencje prawne w postaci decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie, o jakiej stanowi art. 59 ust. 5. Zdaniem Sądu organy administracji winny zatem wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej konkretnej sprawy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uznały za istotne. Wskazane uchybienia i przyjęcie, że jakiekolwiek odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, które dotyczą charakterystycznych parametrów technicznych obiektu uznać należy za istotne, czynią zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia arbitralnymi oraz stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. A.D.