II SA/Łd 347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny wŁ.- Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Filii Ł.-G. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filii [...]z dnia [...] Nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] Nr [...] przyznającą M. O. zasiłek stały od 1 czerwca 2005r. do 31 maja 2008 w wysokości 362, 80 zł miesięcznie w części dotyczącej wysokości zasiłku i ustalającą wysokość tego zasiłku w kwocie 194,90 zł miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2006r. W uzasadnieniu decyzji, poza krótkim przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, powołało art. 2 ust. 1, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 z póź. zm.), wywodząc, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz podjęcia działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Podkreśliło, iż zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; osobie pełnotetniej pozostającej w rodzinie, całkowiecie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeśli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek ten ustala się, co zauważyło Kolegium, jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł miesięcznie; jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Na podstawie załączonych akt Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, iż Miejski Zespół Niepełnosprawności w Ł. w dniu 19 maja 2005r. zaliczył M. O. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy, orzeczenie wydano bowiem na okres od 18 marca 2005r. do 31 maja 2008r. W ocenie organu, skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku stałego, jest osobą pełnoletnią, samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, której dochód własny wynosi 266,10 zł i jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazało, iż wysokość aktualnie otrzymywanego przez stronę zasiłku stałego stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę samotnie gospodarującą, nie przekraczającym 461,00 zł, a dochodem na osobę skarżącego wynoszącym 266,10 zł (461,00 zł – 266,10 zł wynosi 194,90 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że choć organ pierwszej instancji nie przedstawił procesu wyliczenia zasiłku stałego, zasiłek ten ustalił zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Jednocześnie wyjaśniło, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny określił sposób wyliczenia zasiłków stałych i organy administracji nie mają żadnej możliwości przyznawania tych zasiłków w wyższych kwotach, jeśli nie wynika to z matematycznego wyliczenia przeprowadzonego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. O. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zasiłek wyliczono błędnie, a sposób obliczenia jego dochodu określa art. 8 ust. 4 wskazanej ustawy. Skarżący wskazał, iż opierał się na niesłusznym założeniu, iż wcześniejsza decyzja z dnia 13 lipca była prawidłowa, a jej niekorzystna zmiana ze stycznia 2006r. była spowodowana zmianą na stanowisku pracownika socjalnego prowadzącego jego sprawę i jego "nieżyczliwą interpretacją przepisów dotyczących kryterium ustalania dochodu osoby korzystającej z pomocy społecznej". Wyjaśnił, iż był "niemile zaskoczony wysokością przyznanego (...) początkowo zasiłku, niską w porównaniu z kwotą 418 zł miesięcznie, o jakiej informowano (...) w trakcie procedury poprzedzającej przyznanie zasiłku", "naiwnie" zaakceptował kwotę 262,80 zł jako oczywistą i prawidłowo obliczoną. Zauważył, iż decyzję ze stycznia 2006r. obniżającą wysokość zasiłku do 194,90 zł uznał za bezprawną "nie wiedząc jeszcze, że obie decyzje MOPS były niezgodne z ustawą o pomocy społecznej". Zauważył, iż określenie pojęcia dochód zależy od interpretacji wydającego decyzję, choć zgodnie z art. 8 ust. 4 tej ustawy "do dochodu ustalonego w myśl ustępu 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze". Zwrócił uwagę, iż w jego przypadku dla interpretacji pojęcia dochód znaczenie ma fakt, iż nie przyjmuje on od brata świadczeń pieniężnych, ale dobra takie jak dach nad głową, woda, ciepło itp. Nadto, co podkreślił skarżący, nie są to świadczenia dobrowolne, lecz wymuszone groźbą utraty mieszkania i mediów z nim związanych w razie nie płacenia rachunków. Do przebywania we wspólnym mieszkaniu upoważnia skarżącego jedynie zameldowanie na pobyt stały, a brat nie ma wobec niego obowiązku alimentacyjnego. Dokonaną przez pracownika socjalnego interpretację pojęcia dochód, wedle której świadczenie w naturze może obejmować żywność, ubranie, przedmioty osobistego użytku, skarżący uznał za niezgodną z ustawą o pomocy społecznej, podnosząc, iż ustawa nie rozstrzyga tej kwestii precyzyjne, pozostawiając "samozwańczym pracownikom szerokie pole do popisu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez M. O. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filii [...] z dnia [...] Nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...]Nr [...] przyznającą M. O. zasiłek stały od 1 czerwca 2005r. do 31 maja 2008 w wysokości 362, 80 zł miesięcznie w części dotyczącej wysokości zasiłku i ustalającą wysokość tego zasiłku w kwocie 194,90 zł miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2006r., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.), tj. art. 106 ust. 5, art. 37 i art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy, oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż jako podstawę zaskarżonej decyzji organy obu instancji przyjęły przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na mocy którego w zw. z art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję w razie stwierdzenia marnotrawienia udzielonej pomocy, braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji, w razie stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny lub osoby; w razie odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym rodziny. Zgodnie zaś z art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek ten ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; w przypadku osoby w rodzinie zaś w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 7 powołanej ustawy, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeśli jednocześnie wystąpi co najmniej jedna z przyczyn wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, tj. ubóstwo; sieroctwo; bezdomność; bezrobocie; niepełnosprawność; długotrwała lub ciężka choroba; przemoc w rodzinie; potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze; trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizm lub narkomania; zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa; klęska żywiołowa lub ekologiczna. Stosownie zaś do ust. 3 i 4 art. 8 powołanej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przy czym do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Na podstawie załączonych do skargi akt administracyjnych, w szczególności oświadczenia M. O. z dnia 4 sierpnia 2005r., Sąd ustalił, iż skarżący jest współwłaścicielem mieszkania nr 61 o pow. 45m² w Ł. przy ul. A, w którym mieszka wspólnie z bratem. Prowadzi jednak odrębne gospodarstwo domowe, a wszystkie świadczenia mieszkaniowe opłaca brat. Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia 19 maja 2005r. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zdolnych do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, a stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy od 18 marca 2005r. do 31 marca 2008r. Nie figuruje, stosownie do pisma ZUS z dnia 21 czerwca 2005r., w kartotece rentowo – emerytalnej. Skarżący cierpi na nadciśnienie, cukrzycę, otyłość i ma trudności w oddychaniu. Z akt sprawy wynika nadto, iż M. O. decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznano zasiłek stały z kwoty 362, 80 zł miesięcznie, którego wysokość została na mocy kwestionowanych decyzji obniżona do kwoty 194,90 zł miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2006r. Na podstawie akt sprawy nie sposób natomiast, w ocenie Sądu, ustalić na czym polegała, będąca podstawą kwestionowanych przez M. O. decyzji, zmiana jego sytuacji materialnej, a w konsekwencji czy zaistniały określone w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłanki zmiany decyzji na niekorzyść strony i w jakim stopniu wpłynęły one na wysokość zasiłku. W aktach sprawy, poza wzmianką zamieszczoną w wywiadzie środowiskowym z dnia 7 grudnia 2005r. na str. 4, brak jest udokumentowanego dochodu skarżącego przyjętego przez organ administracji publicznej dla potrzeb wydania decyzji z dnia [...] i tegoż dochodu z miesiąca poprzedzającego wydanie decyzji przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filii[...]z dnia [...] Nr [...] oraz zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem, co podkreśliło SKO w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wysokość zasiłku jest wynikiem wyliczenia matematycznego, to zaś oznacza, iż podstawiane do wzoru matematycznego dane chociażby w postaci dochodu skarżącego muszą być precyzyjne i rzetelnie ustalone. Nie wyjaśnienie zatem wskazanych okoliczności stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie wyrażonej w art. 7 i art. 77 k.p.a. zasady wszechstronengo i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma też wynikająca z wywiadu środowiskowego z dnia 7 grudnia 2005r. oraz złożonych przez G.O. w dniu 10 grudnia 2005r. i w dniu 20 stycznia 2006r., przez M. O. zaś w dniu 7 grudnia 2005r. oświadczeń, okoliczność, iż świadczenia mieszkaniowe w całości ponosi brat skarżącego – G. O.. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na oświadczenie G. O., z którego wynika, iż nie świadczy on żadnych świadczeń na rzecz M. O., zaś ponoszenie przez niego całości świadczeń jest spełnieniem zobowiązań wobec wspólnoty mieszkaniowej i innych podmiotów, a zarazem warunkiem zamieszkiwania w lokalu. Okoliczność ta, co zdaje się potwierdzać uzasadnienie decyzji obu instancji, nie była, wbrew przepisowi art. 80 k.p.a., przedmiotem oceny organów obu instancji. Nie sposób również wskazać przyczyn, z powodu których wskazanym oświadczeniom organy odmówiły wiary i mocy dowodowej. Wątpliwości w niniejszej sprawie może również budzić przyjęcie przez organy za dochód skarżącego kwoty 266,10 zł, stanowiącej połowę "świadczeń mieszkaniowych", jakie winien on ponosić w związku z zamieszkiwaniem w mieszkaniu nr [...] w Ł. przy ul. A. Sam fakt zamieszkiwania przez skarżącego w tym lokalu i ponoszenie kosztów utrzymania lokalu wyłącznie przez brata skarżącego nie oznacza jeszcze, iż część tych kosztów przypadająca na skarżącego stanowi jego dochód. Skarżący musiałby bowiem realnie posiadać środki finansowe na ponoszenie tych kosztów, a takimi zdaje się nie dysponować. Podkreślić nadto należy, iż za dochód powszechnie uznawane są wpływy pieniężne uzyskane przez osobę, przedsiębiorstwo, państwo w ustalonym okresie; przychód (Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000r., s. 95), zaś sposób ustalania dochodu określają wskazane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tych przepisów trudno zatem ciążący na skarżącym obowiązek ponoszenia części kosztów utrzymania mieszkania w kwocie 266,10 zł, faktycznie nie ponoszonych, uznać za równoznaczny z uzyskiwanym przez skarżącego wpływem pieniężnym, czyli dochodem. Nadto wysokość kosztów utrzymania przedmiotowego mieszkania nie została w żaden sposób udokumentowana przez organy. Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii [...] z dnia [...] Nr [...] są niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej i przepisami procesowymi, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę uwzględnił.