II SA/Łd 347/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Parafii [...] pod wezwaniem A w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie kary za wykonanie obiektu niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wymierzył Parafii [...] pod wezwaniem A w B. karę w wysokości 3.000,00 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na skutek wniosku strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie kaplicy pogrzebowej zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości B. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...], nr [...], zgodnie z art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w dniu 23 stycznia 2008r. przeprowadzona została przy udziale inwestora kontrola obiektu. Podczas tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo budowlane polegające na zmianie wymiarów i kształtu budynku, co stanowi zmianę jego charakterystycznych parametrów. W przypadku stwierdzenia tego rodzaju nieprawidłowości wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, obiekt zalicza się do kategorii X w związku z czym współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 6, kubatura budynku wynosi natomiast 185 m3 w związku z czym współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Wobec powyższego wysokość kary wynosi: 500,00 zł (s) x 6 (k) x 1 (w) = 3.000,00 zł. W zażaleniu na to postanowienie Parafia [...] pod wezwaniem A podniosła, że budową kaplicy kieruje kierownik budowy i jednocześnie autor projektu. W trakcie budowy z przyczyn ekonomicznych, projektant wprowadził zmiany w projekcie i zgodnie z tymi zmianami jest kontynuowana budowa. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, uznając za prawidłowe, zarówno samo wymierzenie kary zaskarżonym postanowieniem, jak i jej wysokość, organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2008r. wynika, iż w trakcie realizacji inwestycji inwestor wprowadził zmiany w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu, stanowiące odstępstwa od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. Odstępstwa te stanowią nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż jakkolwiek przepisy art. 59a ustawy Prawo budowlane nie określają szczegółowych kryteriów kwalifikacji nieprawidłowości uzasadniających wymierzenie kary, to bezsprzecznie zmianę kształtu i wymiarów budynku należy traktować jako nieprawidłowość, która ma odniesienie do innych przepisów ustawy stanowiących podstawę do ingerencji organu poprzez wszczęcie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, co wynika z jej art. 59 ust. 5, stanowiącego podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Do okoliczności tych należą przypadki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonywanie robót mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenie środowiska albo tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadku wykonywania robót w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, organ dokonuje ich kwalifikacji sprawdzając, czy zmiana została dokonana za zgodą projektanta i czy stanowi ona istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy uznać takie, które nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W skardze na powyższe postanowienie Parafia [...] pod wezwaniem A podniosła, iż budowa kaplicy jest realizowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę pod kierownictwem projektanta. W trakcie budowy na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 46 i art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały nieistotne zmiany dopuszczone przez projektanta, który naniósł je w projekcie. W związku z brakiem możliwości zrealizowania obiektu w całości, z uwagi na niewystarczające środki finansowe, złożony został w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu – samej kaplicy. Pozostała część (sanitariaty) będzie realizowana sukcesywnie, w miarę pozyskiwania środków, a po zakończeniu budowy Parafia wystąpi z wnioskiem o dopuszczenie do użytkowania całego obiektu. W konkluzji strona stwierdziła, że budowa prowadzona jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma podstawy do wymierzania kary. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przy czym nie są związane granicami skargi, tj. treścią zawartych w niej wniosków i zarzutów oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami jest, że w trakcie realizacji budynku kaplicy pogrzebowej strona skarżąca odstąpiła od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...]. Nie budzi także wątpliwości, iż zmiana gabarytów budynku nastąpiła bez zmiany ustaleń i warunków określonych w w/w decyzjach. Z uwagi na to, iż jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, sporny budynek został zaliczony do kategorii X, o której mowa w załączniku do ustawy oraz niewykonanie wszystkich robót budowlanych, w myśl art. 55 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie tej decyzji – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – winno zostać poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w jej art. 59a. Celem tej kontroli jest stwierdzenie przez właściwy organ, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) i obejmuje ona, m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane). Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego. W przypadku stwierdzenia odstępstw, co do tych parametrów technicznych, jak w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić ich zakres (rozmiar) oraz stopień tych odstępstw, a także odpowiedzieć na pytanie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym można uznać te odstępstwa za istotne. Zgodnie bowiem ze stanowiącym podstawę prawną wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć organów administracji art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym w myśl ust. 5 tego przepisu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. Dodać przy tym trzeba, że przy wymierzaniu kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy mieć także na względzie, iż jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, Lex nr 232287) dotyczącym kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo – zarządzających zadań administracji. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena sprawcy czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Tym samy konieczność zastosowania określonej w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane sankcji jest więc jedynie konsekwencją samego faktu naruszenia przez inwestora obowiązującego prawa. Innymi słowy sam obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania określonej w tym przepisie sankcji. Zauważyć w związku z tym także trzeba, że w myśl art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przy czym wymagania i procedurę określone w przepisach art. 32 – 35 stosuje się wówczas odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jednakże pomimo wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane pojęcia "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uregulowanie to nie zawiera jego definicji. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona więc została uznaniu administracyjnemu organów administracji, co nie oznacza jednak pełnej swobody w podejmowaniu decyzji i interpretowaniu stanowiących jej podstawę przepisów, która musi wynikać w wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004r., ograniczyła nieco tę uznaniowość wprowadzając kategorię odstępstw nieistotnych, chociaż nie do końca w sposób precyzyjny. Dodany tą ustawą przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Niezależnie od okoliczności inwestor nie jest więc uprawniony do samowolnego odstąpienia w trakcie budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeżeli odstąpienie to ma charakter istotny. Natomiast w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane – do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia uprawniony jest projektant, który zobowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w wyniku którego zapadły kwestionowane przez stronę skarżącą postanowienia, organy powinny więc w pierwszej kolejności ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie zakres wykonanych na jego podstawie prac tak by w ostatnim etapie ocenić, czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i czy było ono istotne, a w konsekwencji tego czy stwierdzone odstąpienia uzasadniają nałożenie na inwestora określonej w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane kary. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, iż wskazanych powinnościom uczyniono zadość w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał wprawdzie pomiarów odzwierciedlających stan faktyczny wykonanych prac budowlanych i naniósł je na części graficznej projektu, stanowiącej załącznik do protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2008r. Nie wykonał jednak opisu technicznego stwierdzonych podczas kontroli rozbieżności pomiędzy projektem a pomiarami wzniesionego obiektu w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej, a także długości, wysokości i szerokości, co pozwoliłoby na porównanie tych parametrów technicznych oraz weryfikację dokonanej przez organy administracji oceny istotności tych odstępstw. W części opisowej tego protokołu ograniczył się bowiem jedynie do ogólnikowego stwierdzenia niezgodności kontrolowanego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz powierzchni użytkowej bez podania jakichkolwiek wymiarów. Z uzasadnień wydanych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć nie wynika więc na czym w istocie ta niezgodność miała polegać. Poza tym, zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do oceny "istotności" tych odstępstw, do której zobowiązane były organy nadzoru budowlanego, a z zaistnieniem których ustawa Prawo budowlane wiąże określone konsekwencje prawne w postaci określonej w art. 59f ustawy Prawo budowlane kary. Zdaniem Sądu organy administracji winny zatem wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej konkretnej sprawy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uznały za istotne. Wskazane uchybienia i przyjęcie, że jakiekolwiek odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, które dotyczą charakterystycznych parametrów technicznych obiektu uznać należy za istotne, czynią zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia arbitralnymi oraz stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono ma mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.D.