II SA/Łd 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie legalności obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 548 (pięćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. H. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. K. i J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nakazującej J. K. wykonanie odpowietrzenia przy zbiorniku na nieczystości płynne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie objętym decyzją organu pierwszej instancji. W sprawie ustalono, iż na wniosek S. K. i J. K. wszczęte zostało postępowanie w sprawie legalności budowy zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanego na nieruchomości J.K. W ramach czynności wyjaśniających przeprowadzono oględziny i ustalono, że na działce J. K. znajdują się 4 sztuki zbiorników po około 1m³ połączone ze sobą i podłączone do instalacji kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym, odległość najbliższego wylotu zbiornika od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi 2,5m, nadto, iż właścicielka nieruchomości nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę a roboty budowlane wykonane zostały w maju 2008 roku. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 2056, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane polegające, jak określił, na realizacji urządzenia instalacyjnego związanego z budynkiem mieszkalnym tj. zbiornik na nieczystości płynne i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na skutek stwierdzenia, iż inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zobowiązał inwestora do wykonania, w terminie do 15 maja 2009r., odpowietrzenia przy zbiorniku wyprowadzonego co najmniej 0,5m ponad poziom terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, iż obowiązujące przepisy, w szczególności art. 28-31 Prawa budowlanego nie zwalniają inwestora od uzyskania pozwolenia na wykonanie zbiornika na nieczystości płynne. Dodał, iż samowolne wykonanie takiego obiektu podlega jednak legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, analiza złożonej ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wykonanych robót uzasadnia stwierdzenie, iż lokalizacja zbiornika spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne jest zatem jedynie wykonanie odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5m ponad poziom terenu, o czym stanowi §35 w/w rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. K. i J.K. Odwołujący zwrócili uwagę, iż w 1995 roku wraz z inwestorem zobowiązali się, że przy budowie szamba zachowają odległość od granicy nieruchomości 2,5m, sąsiadka nie wywiązała się z tych ustaleń, a ponadto wykorzystane zbiorniki nie są nowe, są nieszczelne, co w najbliższej przyszłości spowoduje zanieczyszczenie nieczystościami ich nieruchomości. Zakwestionowali również prawidłowość wykonanej ekspertyzy technicznej zbiornika z uwagi na kompetencje osoby ją wykonującej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie objętym decyzją organu I instancji. Wskazując na uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż postanowienie o wstrzymaniu robót doręczono inwestorowi w dniu 13 października 2008r., w myśl zatem przywołanej regulacji prawnej termin wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w/w ustawy ekspirował w dniu 15 grudnia 2008r., gdyż dzień 14 grudnia był dniem ustawowo wolnym od pracy. W konsekwencji powyższego oraz w świetle wykształconego orzecznictwa sądowego utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót i niewydanie w tym terminie stosownej decyzji stanowi podstawę umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie niniejszej nie ma możliwości kontynuowania postępowania i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 w/w ustawy i stąd też zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie z wniosku małżonków K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, iż organ I instancji błędnie ocenił ustalony w sprawie stan faktyczny i w konsekwencji wadliwie zastosował w sprawie art. 50-51 Prawa budowlanego, przyjmując, iż sporny zbiornik jest powiązany funkcjonalnie z innymi obiektami, natomiast dla zastosowania przywołanej regulacji nie ma znaczenia to powiązanie lub jego brak. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 i art. 48 ustawy zaznaczył, iż realizacja przedmiotowego zbiornika wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a zatem organ I instancji dokonał w sposób wadliwy subsumcji ustalonego stanu faktycznego, co skutkowało błędnym zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ ustosunkował się do zarzutu braku odpowiednich uprawnień podmiotu, który sporządził ekspertyzę techniczną, wskazując, iż z decyzji o nadaniu mgr inż.T. S. uprawnień architekta wynika, iż obejmują one jedynie projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego, zakres tych uprawnień nie obejmuje możliwości sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów, a zatem dokonywania oceny czy ekspertyz technicznych. Kończąc Inspektor zwrócił uwagę na naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 10 §1, art. 77 §1 i art. 81 Kpa. S. K. i J. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uzasadniając wyjaśnili, iż sąsiadka nie zastosowała się do postanowień protokołu sporządzonego przez pracownika nadzoru budowlanego w K. w 1995 roku, gdzie ustalone zostało, iż szambo będzie usytuowane w odległości 2,5m od granicy nieruchomości. Wbrew tym ustaleniom sąsiadka usytuowała zbiornik w odległości 0,7m od granicy w sytuacji, gdy skarżący przy takim usytuowaniu ubikacji musieli ją rozebrać. Powtórzyli za odwołaniem, iż wykorzystane przez J. K. zbiorniki są stare i nieszczelne, zatem stwarzają zagrożenie dla ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślić należy, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W następstwie rozpoznania skargi, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną, Sąd orzekający w sprawie stwierdził tego rodzaju uchybienia, które musiały skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w szczególności art. 50 i art. 51 w/w ustawy, które jednak w stanie faktycznym sprawy nie powinny znaleźć zastosowania. Przedmiotem postępowania zmierzającego do oceny legalności był bowiem czterokomorowy zbiornik na nieczystości płynne podłączony do instalacji kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym należącym do inwestora J. K. Zbiornik na nieczystości płynne, stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlane, zdefiniowany został jako budowla, tj. obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Konsekwencją sformułowania takiej definicji zbiorników, do których należą również bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne jako budowli, jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak sugeruje uruchomienie procedury przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 50 i art. 51 w/w ustawy. Analiza art. 29 w/w ustawy dodatkowo potwierdza powyższe, z jego treści wywieść należy bowiem, iż wykonanie zbiornika na nieczystości płynne wymaga posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 w/w ustawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w wykształconym dotychczas orzecznictwie sądowym - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006r., sygn.akt II OSK 1155/05, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 320915 – i jest istotne również z uwagi na fakt, iż art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane zawierają regulacje wzajemnie się wykluczające w tym sensie, że stosowanie art. 51 ustawy nie może dotyczyć przypadków, w których miał zastosowanie art. 48 ustawy. W sytuacji ustalenia, iż wybudowany został lub jest w trakcie realizacji obiekt budowlany lub jego część, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego i dla zastosowania tej normy prawnej nie ma znaczenia powiązanie funkcjonalne zbiornika z innymi obiektami. Z kolei przywoływane art. 50 i art. 51 w/w ustawy dotyczą robót budowlanych wykonywanych, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż przedmiotowy zbiornik usytuowany na nieruchomości J. K. wybudowany został, jak oświadczył inwestor i potwierdziły przeprowadzone oględziny w terenie, w maju 2008 roku. Skutkiem takiego ustalenia winno być zatem niewątpliwie zastosowanie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem począwszy od wszczęcia postępowania organ podejmował wszystkie swoje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które błędnie znalazły zastosowanie w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż organ I instancji dokonał niewłaściwej kwalifikacji przedmiotowego zbiornika, co skutkowało błędnym zastosowaniem trybu postępowania określonego przepisami art. 50, art. 51 w/w ustawy. Powyższe uchybienia, w zakresie podstawy prawnej i wadliwej kwalifikacji przedmiotowego zbiornika, dostrzegł organ odwoławczy, niemniej jednak wydał rozstrzygniecie nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej. Organ odwoławczy orzekł bowiem o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie objętym decyzją organu I instancji. W będącym podstawą decyzji odwoławczej art. 138 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawodawca nie wskazał na możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia. W myśl przywołanego art. 138 Kpa organ odwoławczy, wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Prawnie niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie objętym decyzją organu I instancji. Dopuszczalne jest wyłącznie umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, jednakowoż jedynie w przypadku, gdy organ stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ bowiem wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy zbiornika na nieczystości płynne. Jak już zostało wywiedzione, wybudowanie zbiornika na nieczystości płynne wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a wobec jego braku ewentualnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów nie można orzec, iż postępowanie z wniosku skarżących stało się bezprzedmiotowe, a tym bardziej, iż było bezprzedmiotowe od samego początku. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie o art. 138 §2 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, począwszy od wszczęcia postępowania organ administracji publicznej I instancji dokonały błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania, w konsekwencji działały w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Z kolei organ odwoławczy pomimo, iż prawidłowo dostrzegł powyższe uchybienia wydał rozstrzygniecie nie znajdujące oparcia w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu powyższych decyzji. Na marginesie wyjaśnić należy, iż również postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. o wstrzymaniu robót budowlanych było błędnym rozstrzygnięciem, gdyż i ono niezasadnie oparte zostało o art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane, który w sprawie nie powinien był znaleźć zastosowania. Ponadto w dacie wydania tego postanowienia obiekt budowlany został już wykonany. Stosownie do regulacji prawnej art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 w/w ustawy. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał stosowną decyzję jednak uczynił to z uchybieniem powyższego terminu, w konsekwencji przedmiotowe postanowienie utraciło ważność, a stan ten powoduje, iż nie istnieje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. W toku ponownej analizy wniosku skarżących z dnia 13 czerwca 2008r. w sprawie legalizacji spornego zbiornika, organy administracji publicznej, mając na uwadze powyższą ocenę Sądu, winny dokonać prawidłowej jego kwalifikacji, określić przedmiot i zakres postępowania i w konsekwencji zastosować właściwą podstawę prawną swojego działania. Mając na uwadze bezsporną okoliczność, iż prace budowlane związane z przedmiotowym zbiornikiem zostały już zakończone a bezsprzecznie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, które to wyznaczają prawidłowy kierunek działań organów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze wysokość udokumentowanych wydatków poniesionych przez skarżących oraz w związku z §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar