II SA/Łd 347/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany użytkowania gruntów - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania "A " Sp. z o. o. w T., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania gruntów nr ewid. 560 i 561 położonych w miejscowości W., polegającej na wykonaniu wyrobiska kruszywa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Wójt Gminy T. odmówił "A " Sp. z o. o. w T. ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania gruntów wskazanych wyżej, polegającej na wykonaniu wyrobiska kruszywa, argumentując, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.". Jak podkreślił organ, teren tego przedsięwzięcia stanowi grunt leśny, wobec czego wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zmiana taka może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym inwestycja wnioskodawcy nie jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A" zarzuciła obrazę przepisów prawa oraz nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem strony organ pominął fakt, że Spółka posiada koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża obejmującego wymienione we wniosku działki gruntu. Nadto teren przedsięwzięcia jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w ramach "starych" planów miejscowych, które utraciły ważność. Świadczy o tym przede wszystkim prowadzenie działalności górniczej w ramach "starej kopalni" znajdującej się w obrębie złoża L. Teren tej kopalni oraz objęte wnioskiem działki znajdują się na "starym" terenie górniczym, który był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania. Z tych też względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wywodząc następnie, że ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ewid. 560 stanowi las (LsV) o powierzchni 0,3145 ha, natomiast w skład działki nr ewid. 561 o ogólnej powierzchni 0,1764 ha wchodzi las (LsV) o powierzchni 0.1227 ha. Przytaczając regulację art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p organ odwoławczy podniósł, że o charakterze użytku gruntowego stanowi zapis w ewidencji gruntów, w związku z czym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ustalenia z ewidencji gruntów nie mogą być rozważane i kwestionowane. W tych okolicznościach grunty leśne, objęte wnioskiem Spółki, wymagają niewątpliwie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, przewidzianej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgoda taka może być udzielona przez właściwy w tej materii organ, tyle że w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach - zdaniem Kolegium - nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że brak jest dowodów na to, aby teren tego przedsięwzięcia objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (i nierolnicze) przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił swoją ważność na podstawie art. 67 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W opinii SKO zgody takiej nie można domniemywać, nie można także upatrywać jej udzielenia w przeszłości, w fakcie położenia działek na "starym" terenie górniczym i eksploatacji "złoża L. - pole A". Z załączonego do akt sprawy odpisu uchwały nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 2, poz. 20) wraz z wypisem z części tekstowej i wyrysem z części graficznej tego planu wynika, że teren Spółki położony był w jednostce 28 C/R/ w strefie ochrony o funkcji rolnej. W § 2 plan ten przewidywał jedynie indywidualny tryb uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z tych względów Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, mimo niepodjęcia przez organy obu instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza poprzez zaniechanie ustalenia kwestii istnienia zgody w "starym" planie zagospodarowania przestrzennego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, który to fakt powinien być znany organowi z urzędu; 2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka z w/w przepisu, podczas gdy wedle wiedzy skarżącego teren wskazanego przedsięwzięcia objęty był w starych planach zagospodarowania przestrzennego, zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne; 3) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie materialnych podstaw uwzględnienia decyzji organu I instancji, a co za tym idzie - utrudnienie możliwości zaskarżenia wskazanego rozstrzygnięcia organu II instancji; Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnicy postępowania M. P.-W. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. o odmowie ustalenia na wniosek Spółki A warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania gruntów nr ewid. 560 i 561, położonych w miejscowości W., polegającej na wykonaniu wyrobiska kruszywa wykazała, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani też przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej zmiany sposobu użytkowania gruntów na wyrobisko kruszywa argumentując, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), wobec czego warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony. Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem brak spełnienia choćby jednego z wymienionych wyżej warunków skutkuje wydaniem przez organ decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. W tej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, stanowiące własność A Sp. z o.o., w świetle zapisów wynikających z rejestru gruntów są gruntami leśnymi. Działka nr 560 o powierzchni 0,3145 ha stanowi w całości las (LsV), natomiast działka nr 561 o łącznej powierzchni 0,1764 ha, składa się częściowo z gruntów ornych 0,0537 ha, zaś na pozostałej powierzchni 0,1227 ha znajduje się las (LsV). W takiej więc sytuacji, jak trafnie oceniły organy administracyjne obu instancji, należało uwzględnić brzmienie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i rozważyć, czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Grunty rolne i leśne objęte są ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 pkt 5). Brzmienie przywołanych norm prawnych nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do dość jednoznacznego wniosku, że warunkiem zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolne) jest w pierwszej kolejności wprowadzenie (dokonanie) takiej zmiany w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem przepisy planu miejscowego przewidują prawną możliwość zmiany przeznaczenie gruntów kolejnym warunkiem, który musi zostać spełniony jest uzyskanie opinii izby rolniczej, a następnie zgody marszałka województwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak trafnie uznały organy obu instancji, potwierdza, że omówione wyżej warunki w realiach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione. Teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie jest prawnie dopuszczalne wydanie takiej zgody w drodze decyzji administracyjne właściwego organu. Próżno również poszukiwać takiej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne w zapisach nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 2, poz. 20), który utracił ważność w trybie art. 67 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis § 2 nieobowiązującego już planu, przewidywał indywidualny tryb uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei z wyrysu z części graficznej tegoż planu wynika, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajdował się w jednostce urbanistycznej 28 C/R/ w strefie ochrony o funkcji rolnej. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów nie miała więc charakteru generalnego, co oznacza, że w stosunku do tego samego gruntu, każdy kolejny jego nabywca musiał legitymować się indywidualnie uzyskaną w trybie administracyjnym zgodą. Zatem nawet jeśli poprzedni właściciel gruntów objętych zamierzeniem inwestycyjnym, położonych na "starym" terenie górniczym i eksploatacji "złoża L. – pole A" dysponował taką zgodą, uzyskaną na podstawie zapisów nieobowiązującego już planu miejscowego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że w przypadku Spółki A spełniony został warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc że teren objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgoda o charakterze indywidualnym nie podlega bowiem cesji na następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntów. Nie można bowiem uznać, by zgoda na ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zapadająca w formie decyzji administracyjnej, wydawanej na rzecz konkretnego podmiotu, wywierała skutki aktu normatywnego w szczelności zaś powodowała trwałą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Wobec poczynionych wyżej rozważań Sąd podzielił w całości argumentację organów obu instancji i uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw prawnych do wydania stronie skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W przekonaniu składu orzekającego stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i oceniony przez organy administracyjne, które - wbrew zarzutom skargi - nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i 140 k.p.a. W motywach kwestionowanej decyzji Kolegium rzetelnie i szczegółowo z odniesieniem do konkretnych norm prawa materialnego wyjaśniło okoliczności, które zadecydowały o podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS