II SA/Łd 348/06

Dnia 13 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] przyznającą E. K. usługi opiekuńcze w okresie od 2 stycznia 2006r. do 31 marca 2006r. przez 5 dni w tygodniu po dwie godziny dziennie. W uzasadnieniu decyzji, poza zwięzłym przedstawieniem stanu faktycznego, powołało przepis art. 50 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, wywodząc, iż osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych; usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznawane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie nie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zauważyło, iż usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Podkreśliło, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, a zakres, okres i miejsce ich świadczenia ustala ośrodek pomocy społecznej. Podkreśliło, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem polityki społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło nadto, iż organ pierwszej instancji przyznał E. K. świadczenia pielęgnacyjne z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia 2 stycznia 2006r. do dnia 31 marca 2006r. – pięć razy w tygodniu po dwie godziny dziennie z odpłatnością w wysokości 90% rzeczywistych kosztów ponoszonych przez skarżącą, przy czym pełny koszt usługi za 1 godzinę wynosi 6,90 zł w dni robocze oraz 13,80 zł w dni świąteczne. W ocenie tegoż Kolegium, z uwagi na aktualną wysokość dochodu na osobę w rodzinie E. K. wynoszącą 2498,22 zł i aktualną wysokość dochodu na osobę w rodzinie 1249,11 zł organ pierwszej instancji prawidłowo naliczył koszt usługi za jedną godzinę w wysokości 6,21 zł. Stwierdziło również, iż usługi opiekuńcze będą obejmowały przygotowanie posiłków, wykonywanie czynności związanych z higieną podopiecznego, opiekę medyczną nad chorym, karmienie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie E. K. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podała, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z całkowitym pominięciem okoliczności faktycznych omawianych w jej pismach, a całe uzasadnienie decyzji stanowi praktycznie przytoczenie treści mniej lub bardziej przystających do sprawy przepisów, bez jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego sprawy, choćby omówionego w odwołaniu, zaś krzywdząca dla niej decyzja została wydana bez analizy niezbędnych dokumentów, w tym załączników potwierdzających dwa ciężkie, przewlekłe schorzenia u jedynego opiekuna osoby z pierwszą grupą inwalidzką, tj. całkowitą niezdolnością do samodzielnej egzystencji, z rozpoznaniem schizofremii paranoidalnej oraz padaczki. W treści decyzji nie wspomniano o zaświadczeniach lekarskich, a sprawę rozpoznano zaocznie, nie wezwano jej bowiem do okazania jakichkolwiek dokumentów czy złożenia wyjaśnień, w tym potwierdzających bardzo wysokie wydatki na leki z uwagi na jaskrę oraz schorzenie układu nerwowego jej matki (głównie nerwicy serca i naczyń krwionośnych). Schorzenia te, według jej oświadczenia, wystąpiły u M. K. na skutek przebywania przez 24 godziny na dobę z osobą psychicznie chorą. Zauważyła, iż jej ojciec oraz rodzice jej matki nie żyją, a pomoc w postaci opiekunki przyznano jej od 2002r., natomiast od 1996r. wystąpiła konieczność leczenia, obecnie pernamentnego. Podkreśliła również, iż przyznano jej usługi zwykłe zamiast specjalistycznych, o które występował lekarz. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, dowodzi, iż instytucje świadczące usługi nie są przygotowane do wypełniania zadań na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r., a krąg adresatów przepisu § 6 pkt 3 i 4 tegoż rozporządzenia budzi jej wątpliwości. Podkreśliła, iż w druku wywiadu środowiskowego sporządzanego przez pracownika socjalnego nie ma nawet miejsca na uwzględnienie takich danych jak przewlekłe choroby osób opiekujących się inwalidami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji z powikłaniami, niezdolnymi pójść do poradni ze względu na stan psychiczny czy na określenie ich wydatków i zobiektywizowanych potrzeb. Wskazała, iż jej opiekun musi pracować, aby zapewnić środki finansowe na wyżywienie, leki i świadczenia. W uzupełnieniu skargi w dniu 12 sierpnia 2006r. zakwestionowała prawdziwość faktów podanych w odpowiedzi na skargę, w szczególności zaś okoliczność wnioskowania przez nią o przyznanie świadczeń odpłatnych, co oznaczałoby iż opiekun ma możliwość zapewnienia skarżącej pomocy prywatnej. Zauważyła, iż nie było żadnych przeszkód do tego, aby SKO dokonało oceny wskazanej w odwołaniu sytuacji materialnej rodziny. Tymczasem nie zadało ono sobie żadnego trudu, aby dokonać chociażby podstawowych własnych ustaleń (np. w drodze odebrania wyjaśnień czy zebrania dostępnych dokumentów), zaś urzędnicy zamiast służyć pomocą, "potrafią tylko krytykować i wytykać, a oczekujący na pomoc bezradni i chorzy ludzie nie potrafią odgadnąć, co w konkretnej sytuacji jest dla orzeczników SKO niezbędne i oczekiwane". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż skarżąca we wniosku z dnia 5 stycznia 2006r. wyraziła zgodę na odpłatność za świadczone usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez E. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] przyznającą jej świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w okresie od 2 stycznia 2006r. do 31 marca 2006r. przez 5 dni w tygodniu, Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Stosownie natomiast do ust. 1 art. 50 powołanej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, zgodnie zaś z ust. 3 powołanego przepisu usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również tryb ich pobierania określa, zgodnie z ust. 6 powołanego przepisu, rada gminy. Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, określa z kolei na mocy przepisu ust. 7 art. 50 ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia. Udzielona pomoc w formie usług opiekuńczych powinna być zindywidualizowana i dostosowana do konkretnej sytuacji zdrowotnej i życiowej osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej, zaś od dochodu uzależniono odpłatność za pomoc w naturze (art. 50 ust. 6). Z uwagi na treść powołanych przepisów, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji rozpoznając sprawę E. K. o przyznanie usług opiekuńczych obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości rodzaj usług opiekuńczych, przysługujących skarżącej, zwłaszcza, że w odwołaniu zakwestionowała ona przyznania jej usług opiekuńczych zwykłych zamiast specjalistycznych. Zebrany w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego niekompletny materiał dowodowy, na co wskazuje brak w aktach istotnego dla ustalenia rodzaju usług dokumentu, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej, zdaje się uzasadniać przypuszczenie, iż skarżącej może przysługiwać prawo do usług opiekuńczych specjalistycznych nie zaś przyznanych jej przez organy usług zwykłych. Jak bowiem wynika z wywiadów środowiskowych z dnia 16 września 2005r., z dnia 29 listopada 2005r., z dnia 5 stycznia 2006r., zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 października 2005r., a także zeznań pełnomocnika skarżącej – M. K. złożonych w dniu rozprawy E. K. ma przyznaną pierwszą grupę inwalidzką [...] na stałe, choruje na schizofremię, zwyrodnienie kręgosłupa, autyzm, padaczkę, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych, nie wychodzi sama z domu, jest osobą lękliwą, boi się sama być w domu, czasami pojawiają się u niej zachowania agresywne, nie jest zdolna do samoobsługi, czasami trudno nawiązać z nią kontakt, ma zmienne nastroje, trudno przekonuje się do nowych osób, wymaga codziennej opieki we wszystkich czynnościach życiowych, a zakres pomocy obejmuje przygotowywanie posiłków (3), opiekę medyczną (8), karmienie (10), trening w zakresie samoobsługi – m.in. dbałość o wygląd zewnętrzny, higienę osobistą, utrzymanie czystości w mieszkaniu (21). Nadto M. K. nie jest jej w stanie zapewnić opieki, gdyż pracuje, nie ma też innych osób, które mogłyby pomóc zainteresowanej, jej ojciec i dziadkowie skarżącej nie żyją. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 stycznia 2006r. wynika z kolei, iż skarżąca ze względu na stan psychiczny (schizofremia paranoidalna, padaczka) wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w warunkach domowych. Nie bez znaczenia w sprawie ma też okoliczność, iż E. K. miała na mocy decyzji z dnia [...] Nr [...] przyznane usługi opiekuńcze specjalistyczne, a usługi te były, co wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 16 września 2005r., świadczone jeszcze przed datą wydania tej decyzji. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, z którego wynikałoby, iż stan zdrowia skarżącej uległ na tyle poprawie, iż dla prawidłowej jej egzystencji wystarczy jedynie przyznana przez organy obu instancji pomoc w formie zwykłych usług opiekuńczych. Niezależnie od powyższych ustaleń, argumentacja powołana przez organ pierwszej instancji o braku na gruncie obowiązujących przepisów podstaw prawnych do przyznania skarżącej z uwagi na jej schorzenia usług opiekuńczych specjalistycznych w świetle powyższych ustaleń Sądu dokonanych na podstawie załączonych akt administracyjnych nie wydaje się zasadna. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598), odmiennie niż § 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób świadczących takie usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zasad i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat (Dz. U. Nr 2, poz. 12), wprost nie stanowi, iż usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi są specjalistycznymi usługami, niemniej jednak analiza przepisów tegoż rozporządzenia, chociażby § 3 ust. 2 czy ust. 3, pozwala na postawienie tezy, wedle której także na gruncie tegoż rozporządzenia usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi są nadal usługami specjalistycznymi. Także zakres pomocy, jakiej wymaga E. K., wskazany przez pracownika socjalnego w powołanych wyżej wywiadach środowiskowych mieści się w treści § 2 pkt 1 lit. a tegoż rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustala się następujące rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza: kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak: samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu, dbałość o higienę i wygląd, utrzymywanie kontaktów z domownikami, rówieśnikami, w miejscu nauki i pracy oraz ze społecznością lokalną, wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego, korzystanie z usług różnych instytucji. Organy obu instancji, podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie, nie powinny, w ocenie Sądu, pomijać także sformułowanego w zaświadczeniu lekarskim z dnia 18 stycznia 2006r. wniosku lekarza o przyznanie skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych właśnie z uwagi na zaburzenia psychiczne. Ale gdyby nawet organy obu instancji, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrały w sprawie materiał dowodowy, a z materiału tegoż jednoznacznie wynikałoby, iż skarżąca spełnia wyłącznie warunki do przyznania jej usług opiekuńczych zwykłych, to i tak zaskarżona przez E. K. decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] nie mogłaby ostać się w obrocie prawnym. W aktach administracyjnych brak jest bowiem dokumentu poświadczającego wysokość odpłatności za jedną godzinę usługi świadczonej przez odpowiednią instytucję, która to odpłatność stosownie do § 1 załącznika Nr 2 do zastosowanej w sprawie przez organy Uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 maja 2004r., Nr XXX/481/04 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatnosci za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Łódzk. Nr 155, poz. 1412), jest corocznie negocjowana z realizatorami usług, z którymi zawarte zostały umowy na ich wykonanie. Ten brak z kolei uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości wyliczonej dla E. K. odpłatności za usługi zwykłe. Nadto organ drugiej instancji ustalając odpłatność za wskazane usługi nie wziął pod uwagę wskazanej przez skarżącą w odwołaniu z dnia 28 stycznia 2006r. wysokości faktycznie ponoszonych przez jej rodzinę kosztów leczenia członków tej rodziny (po 400 zł na osobę), kosztów, które niewątpliwie obniżają realne dochody rodziny i pogorszają jej sytuację materialną; trudnej sytuacji osobistej skarżącej oraz jej wniosku o zwolnienie z odpłatności wyrażonego sformułowaniem: "a także uwzględnienie przepisu § 6 pkt 3 i 4 rozporządznia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005r.". Okoliczność ta ma, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla ustalenia odpłatności za usługi, jak bowiem wynika z przepisu § 7 załącznika Nr 1 do wskazanej Uchwały Rady Miejskiej w Ł. osobom znajdujacym się w szczególnie trudnej sytuacji osobistej, zdrowotnej lub majątkowej, których dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza jeżeli obciążenie odpłatnością niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, można przyznać usługi opiekuńcze nieodpłatnie lub określić odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości niższej niż wynikająca z zasad określonych w załączniku Nr 2. Dodatkowo zauważyć należy, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania, a analiza jego treści pozwala stwierdzić, iż ogranicza się ono jedynie do krótkiego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, obszernego przytoczenia treści przepisów prawnych oraz lakonicznego stwierdzenia, iż aktualna wysokość dochodu na osobę w rodzinie E. K. pozwala za prawidłowe uznać naliczony przez organ pierwszej instancji koszt usługi za jedną godzinę w wysokości 6,21 zł. W decyzji brak nadto uzasadnienia prawnego odpowiadającego treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz, co słusznie stwierdza skarżąca, odniesienia aktualnie obowiązujących przepisów prawnych do stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś ustosunkowania się do przyznania usług zwykłych zamiast wnioskowanych w odwołaniu usług specjalistycznych, jak i oceny sytuacji osobistej i materialnej skarżącej. Na marginesie zauważyć należy, iż sytuacja zarówno zdrowotnia, jak i rodzinna skarżącej jest tak trudna, iż skarżąca winna rozważyć ewentualną możliwość ubiegania się także o inne formy pomocy społecznej, tj. np. zasiłek celowy chociażby na pokrycie kosztów zakupu tak kosztownych leków. Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. z dnia [...] nr [...] są niezgodne z przepisami prawa, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę uwzględnił.