II SA/Łd 348/13

Dnia 6 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał E. C. zasiłek stały w okresie od dnia 10 grudnia 2012 roku do dnia 30 listopada 2015 roku w wysokości 256,14 zł miesięcznie oraz świadczenie zdrowotne na ten sam okres. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z D. A., dochód rodziny stanowi świadczenie emerytalne D. A., zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 299,80 zł. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wnioskodawca odebrał w dniu 20 grudnia 2012 roku, co potwierdza adnotacja na decyzji załączonej do akt administracyjnych. W dniu 4 stycznia 2013 roku wpłynęło do organu pierwszej instancji odwołanie E. C.. W uzasadnieniu odwołania jego autor podniósł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny przyjmując, że odwołujący się pozostaje w związku z D. A., zatem jej dochód w postaci emerytury, stanowi dochód rodziny. Zdaniem organu, wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego świadczy o tym, że odwołujący się pozostaje w stałym związku z D. A.. Ponadto, świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W skardze do sądu administracyjnego E. C. wskazał, iż kwota otrzymanego świadczenia – 156,14 zł – jest zbyt niska żeby mógł się utrzymać. Został zameldowany przez D. A., bowiem gmina nie posiada mieszkań zastępczych. Pracownik organu pierwszej instancji uznał, że skarżący i D. A. prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe. Autor skargi jest ciężko chory i nie może pogodzić się z tym, że dochód D. A. został podzielony na dwie osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Wobec tego, Sąd nie ma uprawnień do przyznania skarżącemu jakiegokolwiek świadczenia z pomocy społecznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tą decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz – fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, II SA/Wa 1907/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, czy nie zawiera braków formalnych uniemożliwiających jego rozpoznanie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. Ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie, jak i daty wniesienia środka odwoławczego powinno być niewątpliwe. Na ustalenie daty wniesienia środka odwoławczego na wpływ sposób jego wniesienia, tj. czy został złożony bezpośrednio w organie czy nadany listem poleconym za pośrednictwem operatora publicznego. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych działań w celu ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, w szczególności daty jego wniesienia. Na dokumencie odwołania załączonym do akt administracyjnych widnieje prezentata organu pierwszej instancji, w której wskazano jedynie datę wpłynięcia odwołania do tegoż organu. Z rzeczonej adnotacji nie wynika, czy odwołanie złożono osobiście, czy nadano listem poleconym. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a następnie na podstawie tych danych organ powinien ocenić czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Niewątpliwie działania te powinny poprzedzać merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do merytorycznej analizy decyzji pierwszej instancji pomijając ten etap postępowania odwoławczego. W dalszej kolejności wskazać należy, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powinno być poprzedzone także oceną, czy odwołanie nie zawiera braków formalnych, które powinny być uzupełnione w odpowiednim trybie. Odwołanie, jak każde pismo strony – zgodnie z treścią art. 63 § 3 zd. I w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego – powinno być podpisane przez odwołującego się. Procedura uzupełnienia braków formalnych pism regulowana jest w przepisie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to obliguje organ do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braków formalnych ze stosownym pouczeniem. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż dokument odwołania dołączony do akt administracyjnych to pismo napisane za pośrednictwem kalki kopiującej. Na rzeczonym dokumencie nie ma oryginalnego podpisu, a jedynie złożony za pomocą kalki kopiującej. Tymczasem, podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, stanowi brak uniemożliwiający wywołanie określonego skutku prawnego wniesionego podania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymawszy odwołanie bez oryginalnego podpisu powinno podjąć stosowne działania w celu uzupełnienia tego braku, a nie od razu przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydało decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mimo, iż nie ustaliło czy odwołanie zostało wniesione w terminie i nie uzupełniło jego braków formalnych. Działanie takie stanowi naruszenie art. 129 § 2 oraz art. 63 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego i jako takie stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Wobec stwierdzonych naruszeń Sąd zaniechał merytorycznego odniesienia się do argumentów skargi uznając, że byłoby to przedwczesne. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.tp.