II SA/Łd 349/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędziowie : NSA: Ewa Markiewicz (spr.), p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia oddala skargę. B. W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak:[...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w związku z samowolnym wybudowaniem ogrodzenia między działkami o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], w miejscowości W., gmina W., z uwagi na to, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją z dnia [...] znak:[...], Kierownik Urzędu Rejonowego w S. umorzył postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki płotu betonowego, wybudowanego przez B. K. uznając, że realizacja ogrodzenia między działkami zgodnie z art. 29 ust. l pkt 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a spory z tego tytułu nie podlegają rozstrzygnięciu przez organy nadzoru budowlanego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Następnie w wyniku zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego przez B.W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08.05.1996 r. sygn. akt SA/Łd 1002/95, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] znak:[...]. W związku z powyższym sprawa wróciła do organu I instancji który w dniu [...] wydał decyzję znak: [...] , nakazującą B. K. wystąpić do Urzędu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wykonanego samowolnie ogrodzenia, przedkładając inwentaryzację powykonawczą obiektu oraz szkic sytuacyjny, obrazujący usytuowanie ogrodzenia, w terminie do dnia 30.12.1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] znak: [...]. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji do NSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07.04.2000 r., sygn. akt II SA/Łd 2166/98 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentacji uchylił, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] nr [...]. Z uwagi na nie wstrzymanie przez NSA (postanowieniem wydanym w trybie art. 40 ustawy o NSA z dnia 11.05.1995 r.) wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], oraz z uwagi na przedłożenie przez B. K. inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wzniesionego ogrodzenia, decyzją z dnia [...], znak:[...], Starosta Powiatu [...] udzielił B. K. pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia. Powyższą decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], znak: [...]. Następnie w wyniku przekazania akt wraz z wyrokiem NSA z dnia 04.07.2000 r. sygn.akt II SA/Łd 2166/98, uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] znak: [...] wydał decyzję, którą umorzył postępowanie prowadzone przeciwko B. K. zam. W. 15 gm. W. w sprawie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanego samowolnie ogrodzenia między działkami nr ewid. [...] i [...] w m. W. gm. W.. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] znak:[....], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie prowadzone przeciwko B. K. zam. W. 15 gm. W. w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia między działkami nr ewid. [...] i [...] w m. W. gm. W., z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe. Na przedmiotową decyzję w ustawowym terminie odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożył B. W.. Odnosząc się do odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że art. 105 Kpa stanowi: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi wyżej cytowany przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezsprzecznym jest, iż w obiegu prawnym w powyższej sprawie funkcjonuje decyzja, która udziela B. K. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Dlatego też nie można mówić tu o zjawisku samowoli budowlanej, bowiem zaistniała wcześniej samowola, została usankcjonowana przez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Tym samym zważywszy na zakres kompetencji, uprawniający organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań przewidzianych przepisami prawa materialnego, brak jest podstaw prawnych do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji zmierzającej do likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej, która de facto w obecnej sytuacji nie występuje. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 105 Kpa, organ stwierdził, iż postępowanie organu I instancji oraz zapadłe rozstrzygniecie jest prawidłowe pod względem prawnym. Jednocześnie organ przypomniał, iż wszelkie spory z zakresu naruszenia posiadania, należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, na co wskazał również w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego, B. W. stwierdził, że wnosi o "unieważnienie wydanej decyzji nr [...] przez Starostę [...] w okresie prekluzji, oraz decyzji nr [...] wydanej przez: PINB w S., który powołuje się na decyzję unieważnioną dot. [...] przez NSA OZ w Łodzi, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2000 r. sygn.akt II SA/Łd 2166/98. WINB w Ł. wydał decyzję nr [...] znak [...] z dnia [...] na podstawie bezprawnie wydanej przez PINB w S. nr [...] z dnia [...] którą winien WINB w Ł. unieważnić, ponieważ B. W. złożył odwołanie do WINB w Ł. na bezprawną decyzję PINB w S.. WINB zamiast unieważnić decyzję - utrzymał ją w mocy. Na mocy prawa obie decyzje są nieważne. Została wydana decyzja przez GINB W. z [...] której część jest tylko zgodna z dowodami prawnymi z art. 76 kpa i hipoteką B.W. i ten zapis należy utrzymać w mocy (cyt. organ administracyjny w S. "wydający bezpodstawne decyzje" w sprawie samowolnie wykonanego przez B.K. ogrodzenia na działce nr ewid.2175 w m. W. gm. W. stanowiącej własność B.W.. k.cyt.) Stwierdza to NSA OZ w Łodzi w dwóch wyrokach. Żaden z Urzędów [...] i UW w Ł. tych wyroków nie uznaje i odmawiają ich wykonania. Wprowadzają matactwo różnymi pismami, powołując się na prawo, którego nie znają, działając prawem wstecz, dowód: Dz.U. Nr 89 z dn.7 lipca 1994 r. poz. 414 art. 107, który obowiązuje dopiero od 1 kwietnia 1995 r. i nie ma zastosowania w sprawie. Do tego czasu obowiązuje Dz.U.Nr 58 poz.229 z 1974 r. wg niego winna być rozpatrywana sprawa. Nie rozumieją prawa. W takim stanie rzeczy proszę NSA OZ w Łodzi o unieważnienie w/w decyzji t.j.1. PINB w-S.. 2.WINB w Ł. 3.GINB W. /w części/. Proszę o unieważnienie, ponieważ Urzędy słowa "UCHYLENIE" nie rozumieją, nie znają. Nakazać Panu Staroście m.S. wydania decyzji nakazowej P.B. K. m. W. 15 gm. W. zabrania ogrodzenia na swoją zagrodę, z działki 2175 własności p. B. W. w trybie natychmiastowym. Art.145 kpa Organ wznowił postępowanie. Decyzja wydana została w wyniku przestępstwa mimo to - po rozpatrzeniu, utrzymał ją w mocy. Art.155 kpa, strona która poniosła szkodę na podstawie przepisu art. 145 kpa, po wznowieniu postępowania, służy roszczenie odszkodowawcze, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kc. W związku, że PINB w S., WINB w Ł., GINB W. kategorycznie odmawiają wydania decyzji odszkodowawczej za przegrane sprawy. Dlatego wnoszę wniosek i proszę NSA OZ w Łodzi o rozpoznanie wniosku na posiedzeniu niejawnym i wydanie decyzji odszkodowawczej dla Sadu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny [...] /dot.akt C 106/00/. Który oczekuje tej decyzji dla zakończenia sprawy. Proszę NSA OZ o zasądzenie kosztów wg norm przepisanych od Urzędów administracyjnych, ponieważ nie mam zaufania do Urzędów administracyjnych." W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej skardze, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, obszerny passus poświęcony jest decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], która została podjęta po rozpatrzeniu odwołania B. W. od innej, I-instancyjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku B. W. o wypłatę odszkodowania, w trybie art. 160 Kpa, za poniesioną rzeczywistą szkodę, wyrządzoną przez organ administracyjny w S.. Zdaniem organu odwoławczego powyższa decyzja nie ma związku z zaskarżoną decyzją, bowiem dotyczy zupełnie innego wątku postępowania. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 23 czerwca 2004 roku strona skarżąca wyjaśniła, że postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie naruszenia prawa własności, zostało zakończone w ten sposób, iż Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo skarżącego, a ten wyrok pozostaje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do treści skargi oraz pisma procesowego z dnia 29 czerwca 2004 roku, zatytułowanego "uzupełnienie" w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zarzuty skarżącego dotyczące deklarowanego naruszenia jego prawa własności, nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę legalności (zgodności z prawem) decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Ochrona prawa własności, należy do właściwości sądów powszechnych, na podstawie przepisów z zakresu prawa cywilnego. Żądania w tym zatem zakresie, mogą być przedmiotem postępowania cywilnoprawnego przed sądami właściwymi, a nie postępowania administracyjnego, czy też postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny w sprawie niniejszej, był obowiązany do badania legalności powołanej decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W żadnym więc zakresie, do właściwości Sądu administracyjnego w sprawie niniejszej, nie należało merytoryczne rozpoznanie wniosków skarżącego, zawartych w skardze i w piśmie uzupełniającym, dotyczących: 1) roszczenia odszkodowawczego za naruszenie własności, czy też 2) wydania przez Sąd "decyzji odszkodowawczej dla Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny", do sprawy C 106/00; ani 3) "wydania nakazu Staroście [...] o przywróceniu stanu posiadania". Warto też przypomnieć, że wyjaśnienia w tym przedmiocie zostały zawarte w poprzednio wydanych wyrokach Sądu administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 8 maja 1996 roku, Sygn.akt SA-Ł 1002/95, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, Wydział II wskazał, że przepisy Kpa, nie nakładają na organy administracji obowiązku stosowania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Organy te nie są również właściwe w sprawach o naruszenie własności. Sąd nie uwzględnił żądania o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem nie zaistniała żadna z sytuacji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Także w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi Wydziału II z dnia 7 kwietnia 2000 roku, sygn.akt II SA/Łd 2166/98, Sąd ponownie zwrócił uwagę na to, iż ochrony prawa własności, którego domaga się on w toku niniejszego postępowania, skarżący winien oczekiwać przed Sądem powszechnym, o czym był on już wielokrotnie informowany. Warto też wskazać, iż mimo wyznaczenia zakresu kognicji Sądu administracyjnego w konkretnej sprawi, przez przedmiot zaskarżonej decyzji, Sąd jest uprawniony do stosowania przewidzianych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do innych aktów wydanych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu...). Stosownie jednakże do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych obejmuje wyłącznie badanie ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Względy celowości i słuszności, leżące u podstaw decyzji administracyjnych, należą natomiast do uznania administracyjnego, przy czym rozstrzyganie w granicach uznania administracyjnego, nie występowało w sprawie niniejszej. W rozpoznawanej sprawie nie było również dostatecznych podstaw do objęcia kontrolą Sądu, pod względem zgodności z prawem, wskazanych w skardze decyzji organu I i II instancji, z roku [...], udzielających inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia. Jak wynika z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych tej sprawy, ostateczna i wykonalna decyzja Wojewody z dnia [...] , zawierała prawidłowe pouczenie o prawie zaskarżenia do Sądu administracyjnego, z którego skarżący nie skorzystał. Decyzje wymienione, pozostając zatem w obrocie prawnym, skutkowały w sprawie niniejszej. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, inwestor miał wszelkie podstawy do uznania, że postępowanie w przedmiocie samowolnego wzniesienia spornego ogrodzenia, zostało zakończone i to zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia. Inwestor mógł być bowiem przekonany (wykazując zaufanie do organów administracji publicznej, które podejmowały rozstrzygnięcia w sprawie), że organy administrujące, w zgodzie z zasadami, wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 kpa), uwzględniły słuszne interesy stron postępowania, przy czym jedna ze stron zrezygnowała z prawa do zaskarżenia decyzji ostatecznej (udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia) do Sądu administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy strona prezentująca inne interesy, niż inwestor, nie skorzystała z prawa do zaskarżenia tej decyzji do Sądu administracyjnego, inwestor miał także podstawy do przyjęcia, że decyzja ta (pozostająca w obrocie prawnym i wywołująca skutki prawne) nie będzie już przedmiotem oceny Sądu administracyjnego, i to "przy okazji" rozpoznawania przez Sąd skargi na inną decyzję administracyjną. Trzeba też dodać, że w dacie wydania wyroku Sądu administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2000 roku, wskazane decyzje z roku [...], pozostawały już w obrocie prawnym, ale wyrok ten nie zawierał jakichkolwiek odniesień w tym przedmiocie. W tym stanie zgodzić się trzeba z poglądem organu odwoławczego, wyrażonym w sprawie niniejszej, że wydanie pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu budowlanego, w trybie art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skutkowało w ten sposób, iż wcześniej popełnioną samowolę budowlaną, uznawało się za niebyłą (por. przykład. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988 r., IV SA 287/88; niepublik.). Skoro tak, to postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie samowolnego wybudowania przez B. K. ogrodzenia między działkami o numerach ewidencyjnych: 2176 i 2175 w miejscowości W., gmina W., stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie istnieje bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r., II SA 2085/83; ONSA 1984, z.1, poz. 23 oraz: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 463-464). Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji ostatecznie nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Skutkuje to, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak w sentencji wyroku. ls/