II SA/Łd 349/07

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale -- sprawy ze skargi Z. P.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy Z. na podstawie art. 46 a ust. 1 i 7 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 2, 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) w związku z § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. Z. (działka nr ewid. 144/18) i w ul. S. (działka nr ewid. 144/19) z istniejącej sieci wodociągowej położonej w poboczu drogi powiatowej Nr [...] (ul. S., działka nr ewid. 140/1) w miejscowości K. G., gm. Z., opisanej we wniosku z dnia 29 września 2006 r. o planowanym przedsięwzięciu, a opracowane przez inwestora w oparciu o decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że spełnienie wymagań określonych w decyzji, na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, spowoduje, że nie będzie ono źródłem znaczącego szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowia ludzi. Organ I instancji wskazał także, że decyzja wydana została po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień ze Starostą Powiatowym w Z. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Łodzi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. J. P. – B. wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z prawem i zasadami współżycia społecznego. Wskazał, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] nie może funkcjonować niezależnie od decyzji nr [...] z dnia [...], która została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Powołał się ponadto na niezakończone rozliczenia finansowe z użytkownikami działki nr 144/5 (zarządcy dróg, Urząd Gminy, Starostwo oraz Wojewoda i A. SA). Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja naruszała prawo własności oraz swobodę dysponowania działką na cele rolne i budowlane. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 i art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 46 ust. 1, art. 46 a ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało, iż planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. W sprawie niniejszej jednak Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznał za niekonieczne sporządzenie raportu powołując się na opinie wydane w sprawie przez Starostę [...] (postanowienie z dnia [...] nr [...]) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (postanowienie z dnia [...] nr [...]). Dodatkowo zarówno w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] zawarte zostały warunki, których dotrzymanie przez inwestora gwarantuje spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska. Wątpliwości Kolegium nie budziła prawidłowość przytoczonych podstaw prawnych rozstrzygnięcia i podjętych działań dla oceny zasadności wniosku inwestora z punktu widzenia treści przepisów art. 46 - 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. Okoliczności te nie były także kontestowane przez odwołującego się, skupionego na argumentach pozostających poza sferą postępowania, które nie miały szans wpłynąć na treść wydanej decyzji. Organ zwrócił jednak uwagę na okoliczności niezależne od oceny zastosowanego przez organ I instancji prawa materialnego, które zrodziły konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podkreślił, że w stosunku do odwołującego się (a także pozostałych stron postępowania wymienionych w zaskarżonej decyzji) organ I instancji nie dopełnił obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania oraz nie poinformował o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Udział tych stron ograniczono więc w istocie do doręczenia im decyzji. Takie działanie stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nałożyło na organ I instancji obowiązek umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Zobligowało ponadto do wyjaśnienia sytuacji procesowej, figurującej w wykazie stron postępowania, T. G., której decyzja nie została doręczona (w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż krąg podmiotów, z udziałem których prowadzone było postępowanie przed Wójtem Gminy Z. oraz Starostą [...] i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z. był zdecydowanie różny. W szczególności, odwołujący się został pominięty jako strona zarówno w postępowaniach prowadzonych przez Starostę [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...]. Okoliczność ta w ocenie Kolegium stanowiła uchybienie postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślono jednak, że termin do wniesienia zażalenia na te postanowienia upłynął. Tym samym stały się one ostateczne i wiążą organy orzekające w sprawie uwarunkowań środowiskowych dla projektowanego zamierzenia. Strona może skutecznie bronić się jedynie przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Dodatkowo zauważono, że art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, że przepis art. 49 K.p.a. (obwieszczenie publiczne o wydanych decyzjach lub postanowieniach) znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy liczba stron postępowania przekracza 20. W rozpatrywanej zaś sprawie, na co wskazywał wykaz stron stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, liczba stron była znacznie mniejsza. Tym samym sposób powiadamiania stron przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o wydanym w dniu [...] postanowieniu, w ocenie Kolegium nie znajdował uzasadnienia. W dniu 23 lutego 2007 r. Z. J. P. B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazał, iż nie kwestionuje faktu uchylenia zaskarżonej decyzji. W jego ocenie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno, poza decyzją Wójta Gminy Z., uchylić również wszystkie poprzedzające ją czynności jako nieważne z mocy prawa w stosunku do osoby pozbawionej możliwości obrony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie postulując potraktowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Podkreśliło ponadto, iż postanowienia wydane w sprawie przez Starostę [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. były ostateczne i wiązały organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. Zachodniej i Spornej z istniejącej sieci wodociągowej położonej w poboczu drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości K. G. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron zawiadomić należy wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organy administracji zobowiązane są też zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). W sprawie niniejszej organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przywołanych wyżej przepisów, nie powiadomił Z. P. – B. oraz innych uczestników o wszczęciu postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej w ul. Z. i S. z istniejącej sieci wodociągowej położonej w poboczu drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości K. G. Dodatkowo Wójt Gminy Z. zaniechał pouczenia stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Udział stron w postępowaniu ograniczono więc jedynie do doręczenia im decyzji wydanej przez Wójta Gminy Z. w dniu [...]. Tym samym nie można było uznać, że organ ten zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie uznało wobec tego, iż postępowanie przeprowadzone przez Wójta Gminy Z. naruszało przepisy art. 10 § 1 i 61 § 4 Kpa i uchyliło decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo nakazało również wyjaśnienie, w trakcie ponownie prowadzonego przed organem I instancji postępowania, sytuacji procesowej T. G. Osobie tej nie doręczono bowiem decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] mimo wymienienia jej w wykazie podmiotów, którym decyzja ta miała zostać przesłana. Do akt sprawy załączono natomiast jedynie zwrotne poświadczenie odbioru adresowanej do niej przesyłki, na którym brak było daty odbioru i podpisu. Organ odwoławczy niewadliwie zaznaczył ponadto, że w sprawie niniejszej nie znajdował zastosowania przepis art. 46 a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Zgodnie bowiem z jego treścią jedynie w przypadku, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza dwadzieścia, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W sprawie niniejszej, na co wskazywał wykaz stron stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, liczba stron była znacznie mniejsza. W tym stanie rzeczy obwieszczenie o wydanym w [...] postanowieniu dokonane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nie znajdowało uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego żądania uchylenia wszystkich wadliwych rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach incydentalnych, poprzedzających wydanie zaskarżonych do sądu decyzji, wskazać należy, iż rozstrzygnięcia te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący został bowiem pominięty jako strona zarówno w postępowaniu toczącym się przed Starostą [...], Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z. jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia 3 listopada 2006 r. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wobec upływu, w chwili wydawania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji, terminu do wniesienia zażalenia, postanowienia te były już ostateczne. W tej sytuacji jedyną drogą mogącą prowadzić do skutecznej obrony interesów skarżącego mogło być uruchomienie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, a więc żądanie wznowienia postępowań zakończonych wydaniem w/w aktów w trybie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem kontroli prawidłowości decyzji ostatecznych i ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego oraz powtórnego rozstrzygnięcia sprawy, w której została już wydana decyzja ostateczna. Postępowanie będące przedmiotem oceny sądu w sprawie niniejszej toczyło się w trybie zwykłym. Tym samym organy nie były uprawnione do rozstrzygania w jego trakcie spraw zakończonych postanowieniami ostatecznymi. Zgodnie bowiem z poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest, aby w decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie zwykłym rozstrzygane były kwestie dotyczące postępowania nadzwyczajnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt: IV SA/Wa 854/05, Lex nr 208967). Wskazać również wypada, że nadzwyczajna droga obrony interesu prawnego strony pozbawionej udziału w postępowaniu gwarantuje rozpoznanie sprawy z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania przed organami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji strony skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako nieuzasadnioną. A.D.