II SA/Łd 350/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Z. 56/58 w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Z. 56/58 w Ł. kwotę 778 (siedemset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 listopada 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwany dalej PINB w Ł.), na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej z siedzibą w Ł. przy ul. A wykonanie w terminie do 15 listopada 2007 roku w budynku mieszkalnym przy ul. A w Ł. następujących robót budowlanych: 1. izolację przeciwwilgociową zewnętrznych ścian piwnic, 2. studzienki wpustowe podwórzowe wraz z wpustami, 3. ukształtowanie nawierzchni podwórza w kierunku wykonanych wpustów, 4. założenie ściągów pod stropami II i III piętra, 5. naprawić uszkodzone piony kanalizacyjne w piwnicy, 6. usunąć naloty grzyba z tynku wewnętrznego ściany zachodniej w lokalu 19 i 24, 7. uszczelnić przewody kominowe, 8. ocieplenie ściany szczytowej zachodniej, 9. izolację przeciwwilgociową kanału włazowego schronu, 10. zabezpieczyć rysy tynku zewnętrznego ściany południowej i wschodniej, 11. opaski betonowej przy ścianach zewnętrznych, 12. usunąć pęknięcia w narożniku ściany szczytowej, wschodniej i wewnętrznej podłużnej nośnej/ lokal nr 5, 6, 8, 10, 13. przebudować schody zewnętrzne ściany północnej oraz daszek nad tymi schodami, 14. uszczelnić wykonanie przejścia rur wod-kan stropu nad piwnicą, 15. przebudować odcinki podejść pod przybory sanitarne zainstalowane w pomieszczeniach Przychodni ZOZ. W uzasadnieniu decyzji PINB w Ł. wskazał, iż na skutek pism interwencyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. A w Ł., połączone z kontrolą przeprowadzonych w 2001 roku robót budowlanych w pomieszczeniach przychodni zlokalizowanej w tejże nieruchomości. W dniu 12 maja 2005 roku organ dokonał oględzin powyższej nieruchomości, podczas których przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej wnieśli o wydanie przez organ decyzji, nakazującej Gminie Ł. likwidację schodów do przychodni, wykonanie opaski wokół budynku wraz z izolacją ścian fundamentowych oraz naprawy ścian szczytowych budynku. Dodatkowo Wspólnota w piśmie z dnia 27 czerwca 2005 roku wniosła o usuniecie hydrofonii i wykonanie nawierzchni podwórza. PINB w Ł., na podstawie przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową kserokopii orzeczeń technicznych oraz okazanych przez administratora budynku dokumentów wynikających z art. 62 Prawa budowlanego stwierdził, iż stan techniczny budynku przy ul. A nie stanowi bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zdaniem organu zakres robót budowlanych dokonanych przy modernizacji przychodni lekarskiej znajdującej się w budynku nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Przeprowadzony remont przychodni pozostał bez wpływu na obecny stan techniczny budynku. PINB w Ł. powołując się na ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy majątkowego M.Z. stwierdził, iż niezależnie od powyższego stan techniczny budynku jest nieodpowiedni. W poszczególnych elementach budynku występują uszkodzenia i wady co stanowi i daje podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego w myśl przepisów dotyczących stanu technicznego rozpatrywanego budynku. PINB w Ł., mając na uwadze treść art. 61, 66 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 70 Prawa budowlanego uznał, że wykonanie robót budowlanych doprowadzających do odpowiedniego stanu technicznego i użytkowego budynek przy ul. A jest obowiązkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jako zarządcy tej nieruchomości. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nadmienił, iż jakiekolwiek roszczenia Wspólnoty wobec przychodni powinny być przez nią dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Przedłożone przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości z dnia 16 czerwca 2004 roku i 30 stycznia 2006 roku jednoznacznie wskazują na konieczność wykonania określonych robót budowlanych mających na celu umożliwienie wyeliminowania ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i poprawę stanu technicznego obiektu i tym samym, w ocenie organu, należało nałożyć na zarządcę nieruchomości obowiązki określone w niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [...]WINB w Ł.). W odwołaniu strona podniosła, iż większość nakazanych Wspólnocie robót budowlanych ma niewłaściwe odniesienie, gdyż dotyczy wyłącznie własności nie przekazanej do zarządzania wspólnocie, a mianowicie całego terenu działki nr 152 i lokali użytkowych zajmujących cały parter budynku. Wspólnota otrzymała w zarządzanie jedynie część wspólną, tj. ściany budynku, dach, pralnie, suszarnie, pomieszczenia węzła cieplnego, schody, co zdaniem strony powoduje, iż adresatem większości uszkodzeń powinien być faktyczny zarządca i właściciel nieruchomości Gmina Ł.. Odnosząc się do poszczególnych punktów decyzji PINB w Ł. z dnia [...] strona odwołująca się podniosła, iż: - izolację przeciwwilgociową zewnętrznych ścian piwnic wykona po wykonaniu przez Gminę Ł. nawierzchni, - studzienki wpustowe podwórzowe wraz z wpustami winna wykonać Gmina Ł., - nakazane w pkt 3 i 9 roboty budowlane nie dotyczą Wspólnoty, gdyż odnoszą się do terenu będącego własnością Gminy Ł., - założenie ściągów pod stropem II i III pietra winna wykonać Gmina Ł., bądź przeznaczyć Wspólnocie środki na ten cel, - piony kanalizacyjne zostały naprawione przez Wspólnotę w bieżącym roku, - nalot grzyba usunęli lokatorzy mieszkań 19, 24, - przewody kominowe są szczelne, co potwierdziła opinia kominiarska, - ocieplenie ściany szczytowej zachodniej wykona Wspólnota po usunięciu ciepłociągu i wykonaniu izolacji fundamentów, - tynki zostaną zabezpieczone przez Wspólnotę, - opaska betonowa przy ścianach zewnętrznych może być wykonana po zabezpieczeniu fundamentów izolacją przeciwwilgociową, która z kolei może być wykonana po wykonaniu przez Gminę Ł. nawierzchni, - usunięcie pęknięcia w narożniku ściany szczytowej wschodniej i wewnętrznej podłużnej nośnej powinna wykonać Gmina Ł., - przebudowę schodów zewnętrznych ściany północnej oraz daszek nad tymi schodami, uszczelnienie przejścia rur wod-kan, przebudowę odcinków podejść pod przybory sanitarne zainstalowane w pomieszczeniach przychodni powinna wykonać Gmina Ł., gdyż wykonywała te prace. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] roku [...]WINB w Ł. na podstawie art. 138 § 1 ust 1 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec jednoznacznej oceny stanu faktycznego zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie stwierdzono istotnych uchybień mogących skutkować jej uchyleniem lub zmianą. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB w Ł. stwierdził, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji zarząd nieruchomości był wykonywany przez Wspólnotę Mieszkaniową, a nie przez Gminę Ł. i dlatego wspólnota jest adresatem decyzji. Nadto [...]WINB w Ł. nadmienił, iż na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organ nie jest uprawniony do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w nieodpowiedni sposób. W razie stwierdzenia takiego stanu rzeczy organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Zgodnie zaś z uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] właścicielem budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. A jest Wspólnota Mieszkaniowa i dlatego jest ona adresatem decyzji. W dniu 22 lutego 2007 roku Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...]WINB w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: - naruszenie art. 3 ust 3 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 roku (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wskazując, iż nałożone na stroną skarżącą obowiązki wykonania określonych prac budowlanych nie dotyczą nieruchomości wspólnej, a tylko takie prace mogą stanowić podstawę nakazania stronie ich wykonania, - naruszenie art. 70 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nie uwzględnienie, że nakazane do wykonania prace budowlane jako nie dotyczące nieruchomości wspólnej winny obciążać właściciela lokali, w których te prace powinny być wykonane, - bezpodstawne pominięcie w decyzji nakazania usunięcia hydroforni i ciepłociągu, czego domagała się strona skarżąca. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo - art. 3 ust 3 ustawy o własności lokali i art. 70 Prawa budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż nie kwestionuje konieczności wykonania prac budowlanych wynikających z decyzji pierwszoinstancyjnej, a kwestionuje jedynie nakazanie wykonania tychże prac Wspólnocie Mieszkaniowej z uwagi na to, że strona skarżąca zarządza nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust 3 ustawy o własności lokali, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali i tylko wykonanie prac na takiej nieruchomości bądź urządzeniu może dotyczyć Wspólnoty Mieszkaniowej. Prace nakazane decyzją pierwszoinstancyjną nie dotyczą nieruchomości wspólnej i nie mogą być nakazane Wspólnocie Mieszkaniowej do wykonania. Strona skarżąca nigdy nie przejęła do Gminy Ł. części budowli, pomieszczeń i urządzeń, co do których PINB w Ł. nakazał wykonanie prac objętych decyzją. Ponadto strona wskazała, iż znajdująca się w części parteru miejska przychodnia lekarska ma zawartą umowę najmu z AN Ł. – G., co dodatkowo potwierdza, iż Gmina Ł. jest właścicielem i zarządcą budynku w części parteru. Tym samym nałożony przez organy obowiązek wykonania określonych prac powinien obciążać właściciela tej części nieruchomości – Gminę Ł.. Do skargi strona załączyła szereg dokumentów na potwierdzenie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 16 października 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przedstawiciele strony skarżącej poparli wniesioną skargę oraz wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie H.P. – członek zarządu wspólnoty – wyjaśnił, że właścicielem parteru budynku przy ul. A jest Gmina Ł., a zarząd wspólnoty nie obejmuje także gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja PINB w Ł. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art.7, 77 k.p.a. w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie oceniły całości materiału dowodowego. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Zasadny jest zarzut pominięcia wśród nakazanych do wykonania obowiązków naprawy hydroforni i ciepłociągu oraz podania przyczyn, dla których owego obowiązku nie nałożono. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 61 tejże ustawy nakłada na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem i utrzymania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. W razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska albo bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 ustawy). Adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego w trybie wyżej wskazanego przepisu powinno zawsze uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, a także rodzaj i zakres nakazów skierowanych do adresata decyzji powinien być uzależniony od konkretnych ustaleń. Bezspornym w sprawie jest, iż nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. A w Łodzi obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia określonych działań mających na celu likwidację stwierdzonych uchybień. Istotę sporu między stronami stanowi ustalenie, czy zakres obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną na stronę skarżącą dotyczy tych części nieruchomości, które stanowią część wspólną budynku zarządzaną przez Wspólnotę Mieszkaniową, czy też odnosi się także do części nieruchomości nie wchodzącej w skład nieruchomości wspólnej i stanowiącej odrębną własność Gminy Ł.. Zatem pierwszoplanowe znaczenie w sprawie ma ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego nieprawidłowości technicznych przedmiotowej nieruchomości prowadzi do wniosku, iż w sprawie może zachodzić potrzeba nałożenia nakazów w odpowiednim zakresie zarówno na zarządcę nieruchomości, tj. Wspólnotę Mieszkaniową, jak i na jej właściciela – Gminę Ł.. Podkreślić należy, że odpowiedzialność Wspólnoty Mieszkaniowej może dotyczyć tylko części wspólnych budynku. Tymczasem analiza akt sprawy nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że obowiązki nałożone na stronę skarżącą decyzją PINB w Ł. z dnia [...] odnoszą się wyłącznie do części wspólnych przedmiotowego budynku, będących w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Tymczasem, Wspólnota konsekwentnie podnosi argument, że nie włada całą nieruchomością a jedynie częściami, sprawuje zarząd jedynie nad piętrem budynku, poza nią właścicielem jest również gmina oraz właściciele lokali, nie wchodzących w skład wspólnoty. Dotyczy to zarówno części lokali jak i nieruchomości wokół budynku. Nałożenie na stronę skarżącą obowiązku dokonania określonych robót budowlanych na gruncie przed nieruchomością (pkt 2, 3 i 13 decyzji PINB z dnia [...]) przed dokonaniem ustaleń co do stanu własności nieruchomości i zakresu władania przez Wspólnotę jest co najmniej przedwczesne. Wobec konsekwentnego twierdzenia przez stronę skarżącą, iż roboty budowlane na zewnątrz budynku powinny obciążać Gminę Ł. jako właściciela gruntu, organy miały obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości znajdującej się przed budynkiem przy ul. A i ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych do usunięcia stwierdzonych uchybień. Wątpliwości budzi także obciążenie Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązkami dokonania określonych robót budowlanych w wyodrębnionych lokalach mieszkalnych, nie wchodzących w skład nieruchomości wspólnej (pkt 6 i 15 decyzji pierwszoinstancyjnej). Nałożenie na stronę skarżącą określonych w decyzji obowiązków odnoszących się do lokali nie będących w jej zarządzie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) obowiązek utrzymania w należytym stanie lokalu spoczywa na jego właścicielu. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa nigdy nie przejęła od Gminy Ł. lub od innych właścicieli zarządu nad częścią budowli, pomieszczeń i urządzeń przedmiotowego budynku to nieuprawnionym było obciążanie jej całością prac zmierzających do poprawy stanu technicznego obiektu. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB w Ł. wskazał, powołując się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] roku, nr [...], iż właścicielem budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. A jest Wspólnota Mieszkaniowa i dlatego jest ona adresatem decyzji, jednakże powoływany przez organ dokument nie został załączony do akt administracyjnych sprawy, co sprawia, że nie sposób ocenić jego mocy dowodowej. Prawidłowe ustalenie osób zobowiązanych do wykonania robót budowlanych ujętych w decyzji pierwszoinstancyjnej ma w sprawie fundamentalne znaczenie. Pozwoli bowiem na ustalenie kręgu podmiotów, którym służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podmiotów zobowiązanych, do wykonania niezbędnych robót budowlanych w zakresie objętym decyzją PINB w Ł. z dnia [...]. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie oznacza, iż kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem zasad wskazanych w przepisach art. 7 i 77 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego dokonają stosownych ustaleń pozwalających na skierowanie do właściwych podmiotów nakazów wykonania określonych robót budowlanych mających wpływ na stan techniczny budynku przy ul. A. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wynikiem postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.). P.Pie