II SA/Łd 352/09

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Tuczek - Podczaska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. i S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. i S. małżonkom W. rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. 444, położonej we wsi S. nr 46, gmina D., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i S. W. podnieśli, iż sporny budynek wybudowano w odległości 1 metra od granicy z nieruchomością sąsiednią w latach 1986-1990 na działce siedliskowej, która była własnością rodziców M. i J. D. Budynek posiada dach jednospadowy w kierunku niezabudowanej działki sąsiada. Odwołujący przejęli nieruchomość w 2006 r. wraz z zabudowaniami. Przedmiotowy budynek jest jedynym pomieszczeniem, w którym składowane są płody rolne, nawozy i maszyny rolnicze. Nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a ponadto nie oddziałuje negatywnie na warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 lipca 2008 r. A. i S. W. zwrócili się do PINB w Ł. o zalegalizowanie budynku gospodarczego, znajdującego się w miejscowości S. nr 46 na działce nr ewid. 444, wybudowanego w latach 1985-1986. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, iż rzeczony budynek o wymiarach 20,00m x 7,00m został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w odległości 1m od granicy z działką sąsiednią. W ścianie od strony granicy posiada otwór okienny oraz dach jednospadowy w kierunku nieruchomości sąsiedniej. W tak ustalonym stanie faktycznym WINB stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 tej ustawy. Jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia 17 października 2008 r. w latach 1985-1986 działka nr 444 w obrębie S. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewidywał zabudowę zagrodową. Powyższe oznacza, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę. W ocenie organu nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nie wpływa również negatywnie na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wykluczało zastosowanie art. 37 ust. 1 tej ustawy. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 37 ust. 2, ponieważ omawiany budynek gospodarczy nie spełnia warunków określonych w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62). Zdaniem WINB powyższe okoliczności świadczą o braku możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 40 Prawa budowlanego i z tego też powodu zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i S. małżonkowie W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc, że istnieją przepisy prawa dające możliwość zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, pod warunkiem dokonania modernizacji budynku lub też innych prac budowlanych, w taki sposób, by mógł on służyć skarżącym do prowadzenia dalszej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracji publicznej zasadnie nakazał A. i S. W. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 444, położonej we wsi S. nr 46, gmina D. wybudowanego w latach 1985-1986. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, iż organy obu instancji trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), skoro budynek gospodarczy został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W rozumieniu art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisów art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z treścią art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1). Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (ust. 2). W ocenie Sądu z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca w ust. 1 art. 37 określił przesłanki, których wystąpienie obliguje organ administracyjny do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z kolei ust. 2 analizowanego przepisu, poprzez użyty w nim zwrot "może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce" dowodzi, iż podjęta w tym trybie decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter fakultatywny, opiera się bowiem na konstrukcji uznania administracyjnego. Nadto występujący w tym przepisie zwrot "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" świadczy o tym, że organ administracyjny stosując tą normę prawną winien rzeczowo, logicznie i spójnie wykazać istnienie ważnej przyczyny, która jego zdaniem zadecydowała o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że budynek gospodarczy, stanowiący własność skarżących został wybudowany w latach pod rządem Prawa budowlanego z 1974r. i na jego wzniesienie w świetle ówcześnie obowiązującego art. 28 ust. 1 konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunek ten, jak twierdzą sami małżonkowie W., nie został spełniony i z tego też powodu skarżący zwrócili się do organu I instancji o jego zalegalizowanie. Rzeczony budynek, jak ustalono w trakcie oględzin nieruchomości, posiada wymiary 20,0m x 7,0m i jest oddalony od granicy z niezabudowaną działką sąsiednią, stanowiącą własność P. i M. małżonków S. o 1 metr. Jego dach jest jednospadowy, skierowany ku działce sąsiedniej, ponadto w ścianie od strony tejże nieruchomości znajduje się otwór okienny. Zgodnie z treścią pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] r. w dacie realizacji przedmiotowego budynku obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na działce nr 444 w obrębie S. dopuszczalna była zabudowa zagrodowa. W ocenie organów orzekających w sprawie wszystkie te okoliczności wykluczały zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy, uzasadniały natomiast zastosowanie normy przewidzianej w ust. 2 tego przepisu. Zdaniem Sądu zgromadzona w sprawie dokumentacja nie uprawniała organów obu instancji do zajęcia takiego stanowiska. Przede wszystkim podnieść trzeba, że organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, zbyt pochopnie wyeliminowały możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy. Na podstawie akt sprawy nie sposób bowiem ustalić, z czego organy wywiodły, że sporny budynek gospodarczy nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, skoro przedmiotem oględzin przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2008 r. nie był stan techniczny tego obiektu. Dodać przy tym trzeba, że z protokołu oględzin wynika, iż właściciele nie dysponują protokołem kontroli badania stanu technicznego budynku. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie świadczy wobec tego o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jeśli natomiast chodzi o stanowiący podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, to w ocenie Sądu zarówno PINB w Ł., jak i WINB w Ł. nie wyjaśniły z należytą starannością, jakie to inne ważne przyczyny, poza wymienionymi w ust. 1 art. 37, uzasadniały wydanie decyzji nakazującej A. i S. małżonkom W. rozbiórkę budynku gospodarczego. Co istotne, organy obu instancji w ogóle nie rozważyły możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w kierunku zalegalizowania przedmiotowego obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42, po uprzednim wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tak jak stanowi o tym art. 40, przyjmując arbitralnie, że skoro budynek został wybudowany sprzecznie z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. nr 17, poz. 62), jakim powinny odpowiadać budynki, to spełniona jest przesłanka z art. 37 ust. 2. W rozumieniu art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 775/05, Lex nr 194014). Dodać trzeba, że w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przymusowa rozbiórka winna być nakazana tylko wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania budowy. Taki też pogląd prezentuje skład orzekający w tej sprawie. Jak zostało to już zaakcentowane, organy obu instancji nie zastanowiły się, czy istnieje jakakolwiek możliwość doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie stosownych prac budowlanych lub też przeróbek. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało ocenić, czy możliwa jest chociażby zmiana kierunku dachu, zamurowanie okna znajdującego się w ścianie od strony niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej, czy też może wystarczyłoby zamontowanie w nim luksferów, mając przy tym na względzie regulacje § 12 i 13 w/w rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). Stosownie zaś do treści § 13 dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę (ust. 1). W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce (ust. 2). Z treści w/w przepisów wynika bowiem jednoznaczny wniosek, że ustawodawca dopuścił sytuowanie budynków gospodarczych w mniejszej odległości aniżeli 4 metry bądź 3 metry od granicy z sąsiednią działką. Co więcej, ustawodawca przewidział prawną możliwość usytuowania budynku tuż przy granicy, pod warunkiem, że w ścianach budynku nie będzie otworów okiennych, ani drzwiowych, wody opadowe z dachu będą spływały na nieruchomość inwestora, a nadto - budynki gospodarcze nie będą przylegały do budynków mieszkalnych na sąsiedniej nieruchomości. W tym stanie rzeczy sam fakt usytuowania spornego budynku w odległości 1 metra od granicy z niezabudowaną nieruchomością stanowiącą własność M. i P. S. nie może stanowić dostatecznej przyczyny do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Organy obu instancji nie oceniły bowiem z należytą starannością, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje jakakolwiek możliwość zalegalizowania budynku gospodarczego i wydały decyzję o nakazie rozbiórki bez bliższego wyjaśnienia, jakie to inne ważne przyczyny poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 stanowiły podstawę do zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany będzie rozważyć, czy w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji i obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu przepisów prawa zachodzą przesłanki do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji winien zatem zbadać, czy możliwa jest zmiana kierunku dachu, tak by wody opadowe nie spływały na teren sąsiedniej nieruchomości, zamurowanie okna lub też zamontowanie w nim luksfer i ewentualnie skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 40 Prawa budowlanego. Dopiero jednoznaczne wykluczenie możliwości legalizacji może uzasadniać zastosowanie art. 37 ustawy. Prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie czuwać nad przestrzeganiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadniając wydane rozstrzygniecie winien pamiętać o obowiązkach wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.