II SA/Łd 353/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz Wojewody [...] od Rady Gminy R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Wojewoda [...], po dokonaniu oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zaskarżył powyższą uchwałę ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] w dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zaniechanie ich zastosowania, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza przepisy rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do treści art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda [...] podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie do dokumentacji planistycznej została dołączona uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., która nie obowiązuje od dnia 3 marca 2005 roku, ponieważ w dniu [...] Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu stanowiła uchwała z dnia [...] Nr [...]. Natomiast w dniu [...] Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] uchylającą uchwałę z dnia [...] Nr [...]. Z uwagi zatem na fakt, że uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie obowiązuje, to powoduje również, że "skonsumowana" została uchwała z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., która nie może stanowić podstawy do podjęcia prac nad przygotowaniem nowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy załączonej dokumentacji planistycznej Wojewoda [...] podkreślił, iż wbrew twierdzeniom Wójta Gminy R. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet bowiem jeśli należałoby przyjąć, że procedurę planistyczną rozpoczęto w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to w myśl art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy dotychczasowe stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planów do publicznego wglądu i wyłożono plany przed datą wejścia w życie nowej ustawy – tj. przed dniem 11 lipca 2003 roku. W niniejszej natomiast sprawie zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu opatrzone jest datą 10 kwietnia 2006 roku, a więc niewątpliwie nie nastąpiło przed datą wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiona dokumentacja planistyczna, w ocenie Wojewody [...] nie zawiera także prawidłowych zawiadomień i uzgodnień, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znajdujące się w dokumentacji uzgodnienia dotyczą jedynie fragmentów planu, podczas gdy obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakładają na wójta gminy obowiązek zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz uzyskania uzgodnień i opinii od określonych w przepisach właściwych instytucji. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 marca 2007 roku Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż w dniu [...] Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i od momentu przystąpienia do opracowywania planu (5 czerwca 2001 roku) do chwili ustalenia jego ostatecznej wersji projekt planu ulegał zmianom będącym następstwem zgłaszanych wniosków i dokonywanych uzgodnień. Podniesiono ponadto, iż po zakończeniu prac nad projektem wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 6 sierpnia 2003 roku do dnia 26 sierpnia 2003 roku, oznaczonym w załączonej do akt sprawy dokumentacji literą "A" pojawił się problem dotyczący braku uregulowania sposobu przeznaczenia terenów tzw. działek rezydencjonalnych, które na podstawie decyzji Wojewody [...] stały się własnością Gminy R. i ze względu na swe wyjątkowo atrakcyjne walory krajobrazowe mogłyby stanowić w przyszłości istotne źródło dochodu dla budżetu Gminy. W dniu [...] Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., oznaczoną w załączonej dokumentacji literą "B1". Omyłkowo jednak organowi nadzoru – Wojewodzie [...] przedstawiono wcześniejszy projekt planu oznaczony literą "A", który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stało się przyczyną podjęcia w dniu [...] przez Radę Gminy R. uchwały Nr [...] uchylającej uchwałę z dnia [...] Nr [...] oznaczonej literą "B1", którą Wojewoda [...] uznał jako uchwałę uchylającą wersję oznaczoną literą "A", gdyż Rada Gminy R. nie mogła uchylić wersji projektu planu oznaczonego literą "A", ponieważ nigdy tej uchwały nie podjęła. Po uchyleniu uchwały przystąpiono więc do procedury uzgodnienia i wyłożenia planu do wglądu publicznego jednakże tylko w zakresie dotyczącym tzw. działek rezydencjonalnych, stosując w oparciu o zapis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę uzgodnienia terenów tzw. działek rezydencjonalnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Po dokonaniu uzgodnień Rada Gminy R. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących "skonsumowania" uchwały z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., rada gminy podniosła, że przedstawiona przez Wojewodę [...] argumentacja nie znajduje zastosowania, ponieważ uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. weszła w życie dopiero w dniu 16 marca 2007 roku. Stosowanie natomiast przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w ocenie rady gminy jest jak najbardziej zasadne, gdyż zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i zawiadomienie o terminie wyłożenia planu były dokonane w dniu 7 marca 2003 roku, a więc przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla skorzystania bowiem z uprawnienia, o którym mowa w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowywania planu i dokonanie zawiadomień o wyłożeniu planu przed dniem 11 lipca 2003 roku, powtórne natomiast wyłożenie planu w przypadku kiedy uległ zmianie i zawiadomienie o jego wyłożeniu nawet jeśli nastąpiło po dniu 11 lipca 2003 roku, nie niweczy przysługującego uprawnienia. (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 376/05). W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2007 roku, stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę z dnia 27 marca 2007 roku pełnomocnik Rady Gminy R. popierając wniosek o oddalenie skargi podniósł, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona w całości, a zakończona została uchwaleniem w dniu 22 kwietnia 2004 roku planu, który z powodu zaistniałych wad prawnych – brak uzgodnień niektórych jego postanowień, a następnie opublikowania jego niewłaściwej wersji został uchylony. W wyniku uchylenia planu, uzupełniono procedurę w odniesieniu tylko do tych postanowień planu, które dotknięte zostały wadą i uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjęto nowy plan. Zdaniem pełnomocnika Rady Gminy R. przeprowadzenie procedury planistycznej wobec całego planu miejscowego do roku 2004, a następnie jej uzupełnienie w roku 2006 w odniesieniu do zmienionych fragmentów wypełnia obowiązek ustawowy określający zasady i tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponowne bowiem uchwalenie tego samego planu w dniu 6 lipca 2006 roku stanowi kontynuację procesu legislacyjnego rozpoczętego uchwałą z dnia [...], w ramach którego dokonano zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przed 11 lipca 2003 roku, a zatem uprawnione jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się natomiast do treści art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718) strona podniosła, iż ustawa nie przewiduje środków prawnych umożliwiających korektę opublikowanego teksu uchwały rady gminy, w sytuacji gdy wystąpiła niezgodność między uchwałą podjętą a opublikowaną spowodowana przekazaniem niewłaściwej wersji uchwały. W tym przypadku organ publikujący odmawia dokonania sprostowania publikacji, a rada gminy która przekazała do ogłoszenia inny tekst niż uchwaliła zobowiązana jest do podjęcia nowej uchwały, gdyż nie można dwukrotnie publikować tej samej uchwały, różniącej się pod względem merytorycznym. Przyjęcie natomiast, że błędy opublikowanego tekstu planu można naprawić tylko przez podjęcie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadzenie procedury sporządzania planu miejscowego od początku i podjęcia w efekcie tej samej uchwały jeszcze raz jest, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej rozwiązaniem nieracjonalnym z powodu nadmiernych kosztów ekonomicznych i społecznych poniesionych wyłącznie z powodów formalnych - aby treść aktu opublikowanego była taka sama, jak treść aktu uchwalonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 ppsa, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Wojewodę [...]uchwałę Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów prawa - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej starą ustawą, oraz nie zastosowania właściwych procedur planistycznych wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej nową ustawą. Wojewoda [...] nie skorzystał ze swych uprawnień przewidzianych w art. 28 nowej ustawy i nie stwierdził nieważności uchwały, wybierając drogę skargi do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej w pierwszym rzędzie należy ustalić i wyjaśnić jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie do procesu planistycznego podjętego przez Radę Gminy R. Nadesłane wraz ze skargą akta administracyjne zawierają jako podstawę prac planistycznych uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. W oparciu o powyższą uchwałę w dniu 22 kwietnia 2004 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. W tym zakresie prace planistyczne prowadzone były w oparciu o przepisy starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., gdyż zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (29 listopada – 23 grudnia 2002 r.) nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowej ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Okoliczności faktyczne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwałą z dnia [...] nie budzą wątpliwości i w świetle uregulowania zawartego w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalały na zachowanie procedur przewidzianych starą ustawą. W tym momencie zakończył się też proces planistyczny, co ma znaczenie dla dalszych rozważań, prowadzony na podstawie uchwały z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Plan uchwalony uchwałą z dnia [...] został następnie uchylony w całości Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Gminy R. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Na skutek uchylenia uchwały z dnia [...] doszło w istocie do uchylenia w całości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Nie istotne są w ocenie Sądu motywy jakimi kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę uchylającą plan, wystarczającym jest, że uchwała ta weszła w życie i wywołała określone skutki w zakresie uchylenia prawa miejscowego. Doszło więc do skonsumowania uchwały Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i na jej podstawie nie można było wszcząć nowych prac planistycznych, a już z całą pewnością nie w oparciu o starą ustawę z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenia przeciwne, prezentowane przez Wójta Gminy R. nie znajdują uzasadnienia na gruncie przepisów nowej stawy, w szczególności art. 85 ust. 2. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu zapisów art. 85 ust. 2. w brzmieniu "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe’’ , było ograniczenia mocy obowiązującej starej ustawy do ściśle określonych sytuacji, a tym samym w konsekwencji wygaszenie jej mocy obowiązującej. Inna wykładnia tych przepisów, zaprezentowana przez Gminę R., prowadziłaby do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch ustaw nowej i starej, tej drugiej w nieskończoność, a wystarczającym dla utrzymania takiego stanu byłoby legitymowanie się np. przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu podjętą przed 11 lipca 2003 r. Nowe prace planistyczne podjęte po dniu [...] (data uchwały uchylającej plan) zostały jednak przeprowadzone według procedury przewidzianej starą ustawą z 1994 r. W ocenie Gminy R. uprawniała ich do tego uchwała podjęta dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego pierwotne wyłożenie do publicznego wglądu przed datą 11 lipiec 2003 r. oraz fakt, że plan wymagał uzupełnienia jedynie w pewnym zakresie, co do tzw. działek rezydencjonalnych. Odnośnie tylko tych działek została przeprowadzona więc procedura planistyczna związana, również z wyłożeniem projektu planu tylko w tym fragmencie w okresie od 20 kwietnia do 11 maja 2006 r. wraz z wezwaniem do składania protestów i zarzutów do projektu. Zaprezentowana przez Gminę R. argumentacja obarczona jest podstawowym błędem logicznym, do którego się organ w konsekwencji przyznaje w swym piśmie stanowiącym uzupełnienie do skargi z dnia 8 maja 2007 r. W piśmie tym czytamy: "Ponowne bowiem uchwalenie tego samego planu w dniu 6 lipca 2006 roku stanowi kontynuację procesu legislacyjnego rozpoczętego uchwałą z dnia [...] , w ramach którego dokonano zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przed 11 lipca 2003 roku, a zatem uprawnione jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym’’. Gmina R. twierdzi więc, że uchyliła cały plan ale następnie uchwaliła go od nowa powtarzając jedynie procedurę co do tych zmienionych fragmentów planu, a takie działanie jest właśnie kontynuacją procesu planistycznego rozpoczętego w 2001 r. Nie można kontynuować prac planistycznych poprzez zmianę fragmentów planu, który już nie istnieje. W opisanym stanie faktycznym prowadzenie prac planistycznym mogło mieć miejsce jedynie na podstawie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Naruszenie prawa polega więc na zastosowaniu przepisów ustawy z 1994 r. , nie obowiązującej w zw. z art. 85 ust. 2 nowej ustawy. Odnośnie natomiast przywołanego przez Gminę R. orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 376/05, LEX nr 190961), w którego tezie czytamy "Dla skorzystania z uprawnienia, jakie wynika z przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wystarczającym podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu i dokonania zawiadomień o wyłożeniu projektu planu przed dniem 11 lipca 2003 r., a powtórne wyłożenie projektu planu, nawet jeśli uległ on zmianie i zawiadomienie o jego wyłożeniu nastąpiło po dniu 11 lipca 2003 r., nie niweczą tego uprawnienia’’, to Sąd w składzie niniejszym w pełni aprobuje powyższe stanowisko. Należy jednak zauważyć, że teza ta odnosi się do projektu planu, a więc do niezakończonych prac planistycznych i to projekt może być powtórnie wyłożony do publicznego wglądu, na gruncie art. 85 ust. 2 nowej ustawy i tylko w sytuacji, gdy prace planistyczne nie zostały zakończone uchwaleniem planu. Trudno wyobrazić sobie sytuację, pozostając w zgodzie z przepisami prawa, aby poprzez odwoływanie się do wcześniejszych uchwał uchwalonych wiele lat wcześniej i na gruncie zupełnie innego, nieobowiązującego już stanu prawnego można było w ten sposób dokonywać przedłużenia mocy obowiązującej starych przepisów. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1, oraz stwierdzić, że nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku na postawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. .