II SA/Łd 353/13

Dnia 6 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne postanowił: zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) w związku z § 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012r., poz. 732, powoływane także jako rozporządzenie), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania L. K. pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w okresie od lipca do grudnia 2012r. na P. K. W toku postępowania ustalono, iż dniu 6 grudnia 2013r. L. K. złożyła wniosek o pomoc finansową dla niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Wnioskodawczyni prośbę o przyznanie pomocy uzasadniła tym, iż ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Następnie organ I instancji stwierdził, iż z dokumentacji wynika, iż wnioskodawczyni jest żoną P. K., a decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem na okres od 1 listopada 2010r. na stałe. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ I instancji decyzją z dnia [... uznał go za niezasadny i na podstawie art. 104 K.p.a. oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) na podstawie § 2,§ 3 ust. 1 i 2, § 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2012r. odmówił wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne realizowany jest na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 1 lipca do 31 grudnia 2012 r. Realizacja programu polega na udzieleniu pomocy finansowej matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Pomoc jest przyznawana zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu. Następnie organ I instancji stwierdził, iż ww. rozporządzenie w ścisły sposób określa, komu pomoc finansowa dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne może być przyznana. Wnioskodawczyni jako żona opiekująca się niepełnosprawnym mężem nie znajduje się natomiast w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanej pomocy. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie złożyła L. K., zaskarżając ww. decyzję w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie żony opiekującej się mężem i pobierającej w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej w ramach rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, a ponadto o wypłatę należnej pomocy finansowej za lipiec - grudzień 2012r. wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przytoczyła stan faktyczny i prawny sprawy oraz podniosła, iż wsparcie państwa zasadne jest wobec osób, których sytuacja życiowa wymaga pomocy szczególnie tam, gdzie państwo na specjalny obowiązek jej udzielania, a więc wobec rodzin, osób ubogich czy niepełnosprawnych. W ocenie skarżącej taki szczególny charakter dbałości państwa ma swoje podstawy wywodzące się m.in. z art. 18 Konstytucji (nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólnym przesłaniu) jak również z art. 71 Konstytucji (szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej) ale również art. 69 Konstytucji (osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej). Zdaniem skarżącej chociaż pomoc udzielana na mocy ustawy o pomocy społecznej jest określana co do zasady przez ustawodawcę w sposób nieograniczony co do treści, nie mniej każdy akt prawny musi bezwzględnie być zgodny z konstytucją i to niezależnie czy jest sporządzony przez ustawodawcę, czy też jak w omawianym przypadku przez organ władzy wykonawczej na drodze rozporządzenia. Rada Ministrów w przedmiotowym rozporządzeniu dokonała natomiast pominięcia legislacyjnego, dokonując określenia (zawężenia) kręgu uprawnionych do pomocy finansowej wyłącznie do matki, ojca lub opiekuna faktycznego dziecka, ograniczając w ten sposób prawo do pomocy finansowej, co godzi w społeczne poczucie sprawiedliwości u opiekunów, charakteryzujących się relewantną cechą. Następnie skarżąca podkreśliła, iż pomoc finansowa przyznawana na mocy przedmiotowego rozporządzenia nie jest adresowana do dziecka (bądź ogólnie rzecz ujmując podopiecznego) a do rodzica lub opiekuna faktycznego dziecka. Zatem Rada Ministrów nie zaadresowała przedmiotowej pomocy do niepełnosprawnego, a do opiekuna, uznając, iż to opiekunowi należna jest pomoc finansowa z uwagi na fakt świadczenia opieki nad niepełnosprawnym i uzyskiwania dochodu z niskiego świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Rada Ministrów nie wzięła w ogóle pod uwagę sytuacji materialnej opiekuna, gdyż jak to ujęła "pomoc jest przyznawana niezależnie od dochodu". Według skarżącej takie zróżnicowanie opiekunów nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i nie wytrzymuje krytyki ze strony zapisów konstytucyjnych, mówiących o konieczności zachowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wskazała na niekonstytucyjność § 2 ust. 1 rozporządzenia z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do pomocy finansowej obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca powołała się także m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 wskazując, iż co prawda Trybunał w tym wypadku odnosi się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, jego funkcji, które jest regulowane ustawą o świadczeniach rodzinnych, a nie jak w przedmiotowym przypadku do rozporządzenia powstałego na podstawie ustawy o pomocy społecznej to nie mniej Trybunał Konstytucyjny jasno i wyraźnie podkreślił, iż skoro brat/siostra, dziadek/babka, czy też syn/córka podjął się opieki wobec ciężko chorego krewnego to winien w tej opiece "otrzymać odpowiednie wsparcie państwa". Rada Ministrów wykazała się swoim rozporządzeniem, iż wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego wymaga "dodatkowego programu rządowego", a zatem nie jest "odpowiednie" jak określił to Trybunał Konstytucyjny, a zatem w uznaniu skarżącej nie można interpretować przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia literalnie, gdyż powstała zauważona potrzeba zwiększenia pomocy państwowej. Skarżąca powołała się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomoc przysługuje w wysokości 100 zł miesięcznie, niezależnie od dochodu (§ 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia). W § 3 ust. 2 rozporządzenia określono z kolei, iż przyznanie oraz odmowa przyznania pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej, natomiast w § 4 rozporządzenia, iż postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu. Następnie Kolegium wskazało, iż powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, aby pomoc mogła być przyznana, natomiast w przedmiotowej sprawie L. K. ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012 r., jednakże nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do tej formy pomocy. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa bowiem szczegółowo, poprzez wyliczenie w sposób enumeratywny, krąg osób uprawnionych do omawianego świadczenia. Są to: matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka mający ustalone za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym brak było podstaw do przyznania omawianego świadczenia. W ocenie organu II instancji nie można zaakceptować poglądu skarżącej, co do niezgodności przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z Konstytucją RP. Stoją temu na przeszkodzie zasady ustrojowe wynikające z ww. aktu. Zgodnie bowiem z art. 188 Konstytucji RP ocena zgodności ustaw z Konstytucją należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zatem to Trybunał, a nie samorządowe kolegium odwoławcze, czy sąd administracyjny, władny jest orzec, czy dana regulacja ustawowa odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Stosowanie przez Kolegium wykładni przepisów prawa w sposób odmienny, niż by to wynikało z treści ustawy, stanowiłoby naruszenie cyt. wyżej przepisu Konstytucji RP.W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione przez Kolegium. Przyznanie świadczenia osobie, która nie spełnia wymogów byłoby działaniem niezgodnym z prawem, a zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną m.in. w art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła L. K., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z: § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012r. poz. 732) oraz z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie żony opiekującej się mężem i pobierającej w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej w ramach ww. rozporządzenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie żony opiekującej się mężem i pobierającej w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej w ramach rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, a ponadto o wypłatę należnej pomocy finansowej za lipiec - grudzień 2012r. wraz z ustawowymi odsetkami, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu ewentualnych kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem postanowieniem z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II SA/Po 543/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: czy § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. Nr 295, poz. 1746 z 2011r.) w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie przewidzianej w nim pomocy osobom uprawnionym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego innym niż matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka, niezależnie od sytuacji dochodowej i majątkowej tych osób jest zgodny z art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z opinią wyrażaną w doktrynie postępowania sądowo administracyjnego "celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (...), jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowo administracyjnego (...)" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, s. 302). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Podkreślenia wymaga, iż strona może żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym powyżej postanowieniu, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. Zdaniem składu orzekającego, odpowiedź na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu wpłynie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wobec czego zasadne jest zawieszenie postępowania z urzędu, do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Po 543/12. Wprawdzie pytanie prawne, skierowane w powyższej sprawie dotyczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011r., jednak rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2012 r., jest aktem cyklicznym regulującym ten sam przedmiot. W tej sytuacji Sąd, kierując się regulacją art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił z urzędu postępowanie, o czym orzekł w sentencji postanowienia. LS