II SA/Łd 354/12

Dnia 21 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi D. B., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01.01.2009 r. do dnia 31.07.2011 r. w kwocie 1.550 zł, wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane i konieczności zwrotu nienależnie pobranych przez E.M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 lipca 2011 r. w kwocie 1.550 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 305,98 zł, co łącznie stanowiło kwotę 1.855,98 zł. Niniejsza decyzja została doręczona stronie w dniu 22 listopada 2011 r. W dniu 6 grudnia 2011 r. E. M. złożyła w siedzibie organu I instancji pismo zatytułowane: "Podanie o umożenie Odwołanie (słowo "Odwołanie" skreślono i opatrzono parafką) – od decyzji wydanej dn. 7.11.2011 r." W treści pisma strona wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji podkreślając, iż wyrok Sądu Okręgowego o zmniejszeniu alimentów na syna M.M. przedstawiła niezwłocznie po jego uprawomocnieniu się. Do tego jednak czasu na podstawie decyzji, która mogła zostać zmieniona tylko w oparciu o prawomocny wyrok wypłacano jej alimenty w kwocie wyższej. W dalszej części pisma strona wniosła o umorzenie nadpłaconych alimentów podnosząc iż samotnie wychowuje syna, od 9 lat choruje i przebywa na rencie chorobowej, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniła ponadto, że jest po dwóch operacjach kręgosłupa, choruje na astmę, nadciśnienie tętnicze oraz niedoczynność tarczycy, przebyła także udar mózgu. Pracuje na ½ etatu jako pracownik ochrony mienia i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 480 zł miesięcznie. Na jej dochód oprócz wynagrodzenia składają się alimenty w wysokości 400 zł oraz renta chorobowa w wysokości 498 zł. Po opłaceniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania na żywność oraz środki czystości zostają jej grosze, zwłaszcza że miesięczne wydatki szkolne to kwota rzędu 30 zł. Jednocześnie strona podkreśliła, że 50 zł alimentów, które otrzymywała przeznaczyła w całości na potrzeby syna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 01.01.2009 r. do 31.07.2011 r. w wysokości 1.550 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na treść art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przedstawił sytuację rodzinną i materialną strony, oceniając ją jako trudną i jednocześnie stwierdził, że umorzenie jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winno uwzględniać szczególne okoliczności, które w niniejszej sprawie nie występują. Żądana przez organ kwota została przez stronę pobrana i obecnie egzekwowanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu strony. Umorzenie zadłużenia sprzeciwiłoby się interesowi publicznemu, stanowiłoby bowiem swoiste nagradzanie osób, które pobierały świadczenia wbrew obowiązującym przepisom. W odwołaniu od decyzji strona powtórzyła argumenty podniesione w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. dodając, iż nie mogła przewidzieć, że sąd z datą wsteczną obniży alimenty na jej syna. Odwołująca podkreśliła, że terminowo wniosła odwołanie od decyzji z dnia 7 listopada 2011 r., pilnowała terminu 14 dni, ponieważ "chce się odwołać". "Można było tylko zaproponować abym dopisała nagłówek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie skreślić słowo "odwołanie"." Odnosząc się do argumentacji organu I instancji strona wskazała, że administracja błędnie podała, że w jej mieszkaniu zameldowane są trzy osoby, podczas gdy mieszka w nim tylko odwołująca wraz z synem. Zakwestionowała ponadto twierdzenie organu, iż wydatków na telefon stacjonarny wraz z łączem internetowym w XXI wieku nie można zaliczyć do podstawowych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 23 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), przywoływanej dalej w treści jako "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie, wysokość świadczeń podlegających zwrotowi określona została ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 listopada 2011 r., wobec czego ustalenia w niej zawarte, w tym wysokość świadczeń podlegających zwrotowi, są wiążące tak dla organów administracji, jak i dla wnioskodawcy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie kwestia oceny zasadności i prawidłowości decyzji z dnia [...] r. odmawiającej umorzenia rzeczonych należności. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 23 ust. 1 i ust. 8 ustawy wywodząc, że umorzenie świadczeń nienależnie pobranych oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki nie może być dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji rodzinnej oraz dochodowej strony i ustalił, że E. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem ur. 1994 r. W lokalu mieszkają dwie osoby (zaświadczenie zameldowania na pobyt stały dołączone do odwołania). Miesięczny dochód rodziny wynosi nieco ponad 1400 zł. Stałe wydatki mieszkaniowe stanowią kwotę 658 zł, do tego dochodzi koszt leków, który w miesiącu listopadzie 2011 r. wyniósł 137,63 zł. Zdaniem Kolegium analiza powyższych okoliczności dowodzi, że sytuacja materialna rodziny w istocie jest trudna, jednak nie zwalnia to z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Niski dochód rodziny nie może zostać uznany za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Obowiązujące przepisy jako zasadę wprowadzają zwrot nienależnie pobranych świadczeń, zaś umorzenie traktowane jest jako wyjątek. Przepisy te uzależniają zarazem prawo do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego m.in. od trudnej sytuacji materialnej rodziny (kryterium dochodowe). Przyjęcie zatem, dochodów rodziny jako jedynego kryterium oceny wniosku o umorzenie zadłużenia, skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich nienależnie pobranych świadczeń, każda bowiem z osób korzystających z tej formy pomocy państwa, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Stan taki stałby, w przekonaniu Kolegium, w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 23 ust. 1 ustawy. Niezależnie od powyższej argumentacji, dotyczącej sytuacji samej rodziny, rozważyć należało też inne, istotne w sprawie okoliczności - tj. przyczyny powstania zadłużenia oraz ochronę interesu społecznego. Zadłużenie w niniejszej sprawie powstało w wyniku niepoinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny na skutek zmiany wysokości alimentów na dziecko M.M. z kwoty 450 zł do kwoty 400 zł miesięcznie (wyrok Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. z dnia 29.09.2010 r. sygn. akt [...] - alimenty zostały obniżone od dnia 01.01.2009 r.). Wobec pobierania przez E.M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 01.01.2009 r. do 31.07.2011 r. w kwocie wyższej od zasądzonej wyrokiem sądowym kwota 1.550 zł - jest świadczeniem pobranym nienależnie i podlega zwrotowi wraz z należnymi od tej kwoty odsetkami. Pozostawienie w dyspozycji strony środków uzyskanych w ten właśnie sposób byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Prowadziłoby bowiem do obciążenia całego społeczeństwa spłatą kwot nienależnie otrzymanych przez E. M. Podsumowując Kolegium pouczyło stronę o możliwości złożenia stosownego wniosku o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie spłaty należności na raty oraz stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego i pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. E. M. wniosła o anulowanie nienależnie pobranych alimentów wraz z ustawowymi odsetkami, powtarzając w zasadzie argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. stawiła się skarżąca wraz z ustanowionym z urzędu pełnomocnikiem, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oraz oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości, ani w części. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że składając w siedzibie organu pismo w dniu 6 grudnia 2011 r. została wprowadzona w błąd, bowiem pracownik organu wskazał jej by skreśliła słowo "odwołanie" i napisała "podanie o umorzenie". Jej intencją było natomiast wniesienie odwołania od decyzji z dnia 7 listopada 2011 r. Pełnomocnik skarżącej oświadczył ponadto, że nie dysponuje decyzją o rozłożeniu nienależnie pobranych świadczeń na raty, skarżąca natomiast oświadczyła, że nie składała wniosku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych przez E.M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01.01.2009 r. do dnia 31.07.2011 r. w wysokości 1.550 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty. Sąd oceniając legalność wskazanych wyżej rozstrzygnięć w kontekście przytoczonych na wstępie rozważań przesłanek stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zasadą jest, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Podanie (czyli żądanie, wyjaśnienia, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeżeli jednak podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeżeli zatem podanie zostanie sformułowane dość enigmatycznie, czy też mówiąc inaczej, gdy strona sformułuje swoje żądanie nie dość jasno (niezręcznie, nieporadnie) tak, że organ może powziąć wątpliwości, jak należy je odczytywać, wówczas organ nie może samodzielnie, z urzędu ocenić charakteru wniesionego pisma, ponieważ o tym jaka jest intencja podania decyduje wyłącznie strona. W takiej sytuacji na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wezwania strony do sprecyzowania podania z zakreśleniem terminu i skutków uchylenia się od wykonania rzeczonego obowiązku. Jednocześnie organ kierując się regulacją art. 9 k.p.a. winien należycie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji wbrew przedstawionym wyżej regułom procedowania autorytarnie zakwalifikowały pismo E. M. z dnia 6 grudnia 2011 r., wniesione w otwartym terminie do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 listopada 2011 r. o uznaniu za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie jako odwołanie od tejże decyzji, lecz jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W przekonaniu składu orzekającego zarówno treść tego pisma jak i jego tytuł budzą poważne wątpliwości co do jego charakteru. Mianowicie nie sposób jednoznacznie ustalić, czy jest to wyłącznie podanie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy też odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2011 r., czy może i jedno i drugie. Zaznaczyć należy, że w rzeczonym piśmie strona wyraziła swoje niezadowolenie względem decyzji z dnia 7 listopada 2011 r., podnosząc okoliczności, które - jej zdaniem - winny zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej uznania świadczeń za nienależnie pobrane i obowiązku ich zwrotu, a nadto przytoczyła argumenty uzasadniające wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Już sam tytuł pisma: "Podanie o umożenie", skreślone i opatrzone parafką słowo "Odwołanie" – "od decyzji wydanej dn. 7.11.2011 r." budzi - w przekonaniu Sądu – uzasadnione wątpliwości, co tak naprawdę było intencją jego autorki. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu I instancji bez wątpienia było wezwanie strony do wyjaśnienia charakteru złożonego podania i pouczenie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organ natomiast, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy z urzędu zakwalifikował pismo strony jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, nie zważając nie tylko na jego treść, ale także na fakt, że złożono je w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 7 listopada 2011 r., naruszając tym samym podstawowe zasady procedury administracyjnej wyrażone w przepisach art. 6, art. 8, art. 9 w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne nie zostały dostrzeżone i sanowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nie odnosząc się w motywach zaskarżonej decyzji choćby jednym zdaniem do tej części argumentów odwołania, gdzie strona zaznaczyła, że jej pismo było odwołaniem od decyzji wydanej w dniu 7.11.2011 r., ona zaś pilnowała terminu do wniesienia odwołania i chce się odwołać od tej decyzji. Co istotne, także w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, skarżąca oświadczyła, że jej intencją było wniesienie odwołania od decyzji z dnia 7 listopada 2011 r., zaś pracownik organu wprowadził ją w błąd wskazując, ażeby skreśliła słowo "odwołanie", a napisała "podanie o umorzenie". Z tych wszystkich powodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wezwać stronę skarżącą do sprecyzowania charakteru pisma z dnia 6 grudnia 2011 r., zakreślić w tym celu stosownym termin i pouczyć o skutkach jego bezskutecznego upływu, uwzględniając tym samym brzmienie art. 9 k.p.a. Dopiero po wyjaśnieniu przez skarżącą intencji rzeczonego pisma, organ wyda w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku kierując się regulacją art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 w zw. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). B.C.