II SA/Łd 355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. odmówił A. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie B., gmina K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej posiada parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ma dostęp do drogi powiatowej nr [...] (ul. A) poprzez drogę wewnętrzną (ul. B) – działki nr [...] i [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren inwestycji (działka nr 87/9) obejmuje powierzchnię około 3010 m2, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako grunt rolny R IVb klasy bonitacyjnej. Brak natomiast możliwości określenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy na zasadzie kontynuacji linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich położonych zarówno wzdłuż ul. A, jak i przyległych do ul. B (działka nr [...]). Działka nr [...] położona jest poza pasem zabudowy zlokalizowanym wzdłuż ul. A. Brak jest zabudowy na działkach sąsiednich położonych przy ul. A. W związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji A. B. zarzucił, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest bardzo dużym naruszeniem swobody obywatelskiej oraz brakiem poszanowania własności prywatnej. Brak linii zabudowy na działce nr [...] nie może przesądzać o braku możliwości realizacji planowanej przez niego inwestycji. A. B. zwrócił się o wyjaśnienie mu przyczyn, z powodu których dla jego działki nie może zostać wyznaczona nowa linia zabudowy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało prawidłowo. Analiza została sporządzona zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) i przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Organ pierwszej instancji po wyznaczeniu obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000, umiejscowionego wokół terenu inwestycji wystarczającego dla oceny stanu zagospodarowania, dokonał analizy urbanistycznej. Stosownie do wniosków analizy planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. warunku dobrego sąsiedztwa. Sporządzona analiza wykazała, że brak jest możliwości określenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy na zasadzie kontynuacji linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich położonych zarówno wzdłuż ul. A, jak i przyległych do ul. B. (drogi wewnętrznej dz. nr [...]). Działka inwestora położona jest poza pasem zabudowy zlokalizowanym wzdłuż ul. A. Brak jest zabudowy na działkach sąsiednich położonych przy ul. B. Analiza § 4 powołanego rozporządzenia wskazuje, iż podstawą dla ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie mógłby być § 4 ust. 4, dający organowi możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy niż ta, która wynikałaby z § 4 ust. 1 – 3, jeżeli wyznaczenie tej linii mogłoby nastąpić w oparciu o wyniki analizy obszaru wyznaczonego w sposób określony w jego § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, iż nie ma możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4, bowiem działka inwestora znajduje się poza pasem istniejącej zabudowy, który rozciąga się w odległości 51 m od drogi publicznej – ul. A. W skardze na powyższą decyzję A. B. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie zwrócił się o wyjaśnienie mu przyczyn z powodu, których dla jego działki nie może zostać wyznaczona nowa linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, ze jest ona uzasadniona. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy, zatem zgodnie z art. 59 u.p.z.p. realizacja inwestycji budowlanej możliwa jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa wyżej przywołane rozporządzenie wykonawcze określające sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym w dalszej części uzasadnienia. Z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, iż wyłączną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie braku możliwości określenia linii zabudowy na zasadzie jej kontynuacji. Działka inwestora znajduje się poza pasem zabudowy zlokalizowanym wzdłuż ulicy A. W ocenie organów administracji pozostałe warunki zostały spełnione. SKO stwierdziło także brak podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w oparciu § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołując się na przeprowadzoną analizę urbanistyczną, przy czym tezy tej nie uzasadniło. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 4 ust. 4). W ocenie Sądu organy orzekające błędnie i bez należytego uzasadnienia przyjęły, że wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji nie jest możliwe. Po pierwsze - jak już wyżej wskazano - przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wystarczy jedynie, by ustalenia analizy pozwalały przyjąć, że planowana zabudowa odpowiadała zabudowie już istniejącej, znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, zwłaszcza zaś, by z ustaleń analizy wynikało, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy w tym obszarze, znajdującej się na innych działkach. Przy czym § 4 ust.4 rozporządzenia nie wyklucza ustalenia linii zabudowy na podstawie analizy zabudowy nieruchomości usytuowanych przy innej ulicy, ale mających dostęp do tej samej drogi publicznej. Skoro ulica B jest drogą wewnętrzną z dostępem do ulicy A, a wzdłuż tej ostatniej jedynie znajdują się zabudowania, należało rozważyć wytyczenie linii zabudowy na bazie linii obowiązującej przy ul. A. Autor analizy urbanistycznej uwzględnił wszak w części opisowej zabudowania mieszczące się właśnie przy ulicy A. W ocenie sądu właśnie takich sytuacji faktycznych dotyczy regulacja §4 ust.4 rozporządzenia.. Takie rozwiązanie również nie narusza ładu przestrzennego. W przeciwnym razie powstawanie zabudowy wzdłuż nowo powstających ulic przy braku miejscowego planu zagospodarowania nie byłoby możliwe, co jest wnioskiem nie do zaakceptowania u stanowiłoby nadmierne ograniczenie w swobodnym korzystania z prawa własności. Byłoby to również niczym nieuzasadnione obciążanie obywateli konsekwencjami nieuchwalenia miejscowych planów zagospodarowania. Reasumując – stanowisko organów o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy jest w niniejszej sprawie nieuzasadnione, niezgodne z normą zawartą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do faktu, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie pozostałe przesłanki nowej zabudowy, zawarte zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisach odrębnych. Tym bardziej zatem organy winny w sposób wnikliwy rozważyć spełnienie przesłanki zawartej w §4 rozporządzenia a tym samym art. 61 ust.1 u.p.z.p. Zastrzeżenia sądu budzi też sposób wykonania analizy urbanistycznej. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści powołanych przepisów wynika, że organ wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego W uzasadnieniach decyzji organy wskazują, że jako załącznik do decyzji oznaczono wyłącznie kserokopię mapy "w skali 1:1000". Z kserokopii tej nie wynika, czy jest to mapa o takiej właśnie skali. Wyniki analizy urbanistycznej w postaci części tekstowej i graficznej nie zostały oznaczone jako załączniki do tej decyzji wbrew unormowaniu § 9 ust. 2 rozporządzenia. Jedna z map oznaczonych jako załączniki do analizy urbanistycznej zawierające cześć graficzną nie została w ogóle sporządzona na kopii mapy, o jakiej stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "mapa ewidencyjna w skali 1:5000", co do drugiej kopii mapy nie ma zresztą pewności, czy jest to kopia mapy zasadniczej w odpowiedniej skali - 1:1000. Obie kopie map nie są w pełni czytelne. Z analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej wielkości. Nie uzasadniono jednakże takiego wyboru. Tymczasem już pobieżny ogląd kopii mapy wskazuje, że poza terenem analizowanym znajdują się tereny zabudowane, których cechy nie zostały poddane analizie. W części opisowej nie określono, które nieruchomości i związana z nimi zabudowa zostały przyjęte do analizy. To prowadzi do wniosku, że analiza została wykonana pobieżnie. W tej sytuacji stwierdzenie przez organy administracji braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy i wyłącznie z tego powodu odmówienie ustalenia warunków zabudowy jest co najmniej przedwczesne, skoro tego rodzaju analiza ma uzasadniać tego rodzaju rozstrzygnięcie. Poza tym zawężająca interpretacja § 4 powołanego rozporządzenia, w tym stwierdzenie braku możliwości zastosowania jego ust. 4 pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nadmiernie też ingeruje w swobodne korzystanie z prawa własności, co z kolei sprzeczne jest z normą zawartą w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3Konstytucji RP. Organy w istocie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego w normach zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. § 4 ust. 4 rozporządzenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1lit. "a" p.p.s.a. Ocena materiału dowodowego prowadząca do ustaleń stojących w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami stanowi naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 80, art. 7, art. 8 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, w tym także decyzji organu stopnia podstawowego z mocy art. 145 §1 pkt. 1 lit. "a" i "c:" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy usuną nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego związane z przeprowadzoną analizą a następnie dokonają oceny wniosku stosując przepisy prawa materialnego w zgodzie z zawartymi wyżej uwagami. m.o.