II SA/Łd 356/23

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi P.J. na decyzję Wodociągi i Kanalizacja – Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. z dnia 17 lutego 2023 roku nr OZ/121/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wodociągi i Kanalizacja – Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wodociągi i Kanalizacja Z. spółka z o.o. w Z., decyzją z 17 lutego 2023 r. odmówiła P.J. udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej przekazania następujących informacji oraz dokumentów: - jaki jest koszt zewnętrznej obsługi prawnej wykonywanej przez Kancelarię Radcy Prawnego - tj. radcę prawnego I.K. za okres 1 stycznia 2022 r. - do 6 lutego 2023 r.; - kopii umowy na podstawie, której zlecono świadczenie usług prawnych ww. kancelarii radcy prawnego; W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z 6 lutego 2023 r. P.J. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, tj. przekazanie następujących informacji oraz dokumentów: 1) jaki był koszt zewnętrznej obsługi prawnej w spółce W. sp. z o.o. za rok 2022; 2) jaki jest koszt zewnętrznej obsługi prawnej wykonywanej przez Kancelarię Radcy Prawnego - tj. radcę prawnego I. K. za okres 1 stycznia 2022 r. – 6 lutego 2023 r.; 3) kopii umowy na podstawie, której zlecono świadczenie usług prawnych ww. kancelarii radcy prawnego; 4) kopii korespondencji pomiędzy W. sp. z o.o. a ww. kancelarią radcy prawnego za ww. okres. Organ po analizie treści wniosku, pismem z 17 lutego 2023 r. udostępnił wnioskodawcy informację w zakresie objętym pkt 1 i 4. Natomiast żądanie określone w pkt 2 i 3, w ocenie organu ma bezpośredni związek ze skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 listopada 2022 r. II SA/Łd 765/22, uchylającego, wskutek skargi wnioskodawcy decyzję organu z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W owej sprawie organ reprezentowany jest przez pełnomocnika - radcę prawnego I.K.. Organ dodał, że w jego ocenie przedmiotowy wniosek poprzedzony jest publicznymi wypowiedziami wnioskującego o charakterze pejoratywnym na temat relacji cywilnoprawnych pomiędzy organem a jego pełnomocnikiem, a sam wniosek wskazuje na wolę zdyskredytowania tych relacji w oczach opinii publicznej, a co za tym idzie, zdyskredytowania organu i jego pełnomocnika w kontekście toczonego przez wnioskodawcę z organem innego sporu, nie zaś na troskę o dobro publiczne. Kończąc organ zaznaczył, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest nadużycie przez wnioskującego prawa dostępu do informacji publicznej, które polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne. W skardze na powyższą decyzję P.J. zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym i niekoniecznym ograniczeniu prawa człowieka do informacji, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej mimo braku zaistnienia ustawowej przesłanki odmowy. W konsekwencji wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że m.in., że jako radny potrzebuje aktualnych i obszernych informacji o sytuacji gminy, aby móc rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, oraz w sposób świadomy i doinformowany brać udział w sesjach Rady oraz w pracach Komisji. Adresatem wniosku jest spółka, której jednym z głównych udziałowców jest miasto. Oczywistym jest więc, że finanse i umowy zawierane przez spółkę są przedmiotem zainteresowania radnych. Cała argumentacja spółki zawarta w uzasadnieniu decyzji, zdaniem skarżącego nie odnosi się do przedmiotu sprawy. Pozbawiona jest analizy, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a jeśli tak, to czy zachodzą ustawowe przesłanki do ograniczenia prawa informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902 – u.d.i.p). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich, która odnosi się do sfery faktów. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. spółka, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), odnoszącej się do zadań publicznych, a objęte punktem 2 i 3 wniosku informacje posiadają walor informacji publicznej. Zasadnicze zarzuty skargi zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organ oceny, że skarżący, żądając informacji wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku nadużył prawa do dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu celem skarżącego jest zdyskredytowania organu i jego pełnomocnika w oczach opinii publicznej. Celem u.d.i.p. jest troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. a nie zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Nie można zatem, co do zasady korzystać z instytucji dostępu do informacji publicznej dla celów prywatnych na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. W ocenie sądu spółka nie wykazała jednak, że w kontrolowanej sprawie żądanie wnioskodawcy dotyczy takich właśnie celów. Zaznaczyć należy, że to podmiocie dysponującym informacją publiczną i zobowiązanym do jej udzielania spoczywa obowiązek wykazania, iż celem wnioskodawcy jest jedynie realizacja celów prywatnych, i że wnioskodawca nie działa na rzecz dobra publicznego. Podnoszona w decyzji okoliczność, iż wnioskodawca obecnie prowadzi ze spółką proces sądowoadministracyjny, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może automatycznie oznaczać, że skarżący o informację publiczną wystąpił jedynie w związku z tym procesem, a jego celem jest zdyskredytowanie spółki i jej pełnomocnika. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika wprost, że wniosek ma związek ze skargą kasacyjną od wyroku tutejszego sądu wydanego w sprawie II SA/Łd 765/22. Nie wskazuje na to także charakter żądanej informacji, ani treść załączników do odpowiedzi na skargę. W ocenie sądu okoliczność, że wnioskodawca wcześniej wnosił do organu o udostępnienie informacji publicznych, związanych z funkcjonowaniem spółki, jak i to, że obecnie domaga się informacji związanej z obsługą prawną spółki, wykonywaną przez radcę prawnego nie przesądza o tym, że nadużył prawa do informacji, chociażby z tego powodu, że wyrok we wskazanej przez organ sprawie zapadł 8 listopada 2022 r., zaś okres jaki został objęty wnioskiem skarżącego to 1 stycznia 2022 r. – 6 lutego 2023 r. Zdaniem sądu przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organ w zaskarżonej decyzji, skutkowało by w istocie tym, że każdy podmiot, który prowadzi jakikolwiek spór prawny (sądowy) z podmiotem dysponującym informacją publiczną i zobowiązanym do jej udzielania, byłby pobawiony prawa do informacji publicznej, co uznać należy za niedopuszczalne. W takiej sytuacji każdy podmiot dysponujący informacją publiczną i zobowiązany do jej udzielania, mógłby powoływać się na ów spór prawny (sądowy) z wnioskodawcą i na tej podstawie odmawiać udostepnienia informacji publicznej, wypaczając sens i cel ustawy. Wobec tego sądu uznał, że organ nie wykazał, że żądanie przedmiotowej informacji stanowi nadużycie prawa do informacji. Nie uzasadnia takiego stwierdzenia ani toczące się postępowanie kasacyjne przez NSA, ani treść decyzji czy odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami. Sąd nie stwierdził także po stronie skarżącego zamiaru wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania spółki, jako organu administracji. Podkreślić, w ślad za wyrokiem NSA z 9 października 2014 r., I OSK 267/14 należy, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów u.d.i.p., mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Zwrócić należy także uwagę na konieczność bardzo powściągliwego korzystania z koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej. Wynika to chociażby z faktu, że nie posiada ona wyraźnego zakotwiczenia w przepisach prawa, lecz w całości stanowi wytwór orzecznictwa sądowego oraz doktryny prawa. Oznacza to, że jedynie w sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej, lub jeśli wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski albo gdy wnioskodawca generuje mimo otrzymania dalsze wnioski po to tylko aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako jej nadużycie. W ocenie sądu organ nie wykazał, by w kontrolowanej sprawie zachodził tak rozumiany, niewątpliwy przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.