II SA/Łd 357/09

Dnia 25 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. A. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w dniu 1 lutego 2009 roku, po wniesieniu odwołania, a przed jego rozpoznaniem, wnioskodawca M. A. zmarł. Organ opisał stanowisko orzecznictwa i doktryny w zakresie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, konkludując, że śmierć strony, w sytuacji gdy sprawa dotyczy praw lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, a takim przypadkiem jest uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje niemożność dalszego prowadzenie postępowania i konieczność jego zakończenie. Właściwym rozstrzygnięciem w tej sytuacji jest wlaśnie umorzenie postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła E. A., żona odwołującego się, reprezentująca go w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik. Skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, bowiem wniosek i odwołanie dotyczą okresu z przed śmierci męża, wtedy kiedy ten zasiłek winien zostać przyznany i to na stałe, i że to na niej spoczywał ciężar ponoszenia kosztów choroby. Kwoty tego zasiłku winny wejść w ocenie skarżącej do masy spadkowej, a błąd urzędników polegał na tym, iż zamiast wydać decyzję o przyznaniu zasiłku na stałe przyznali go na czas określony mimo, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności było wydane na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle podstawowych zasad Kpa strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Skutki umorzenia postępowania polegają bowiem na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwalej i nieusuwalnej przeszkody w jego kontynuacji. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny m.in. na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 Kpa, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Warunkiem niezbędnym do uzyskania przez osobę fizyczną przymiotu strony jest jej zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, czyli posiadanie zdolności prawnej. Ta zaś kończy się w chwili śmierci. Osoba zmarła nie może być więc stroną w postępowaniu administracyjnym. Śmierć strony w toku postępowania administracyjnego stanowi podstawę do umorzenia tylko wówczas, gdy sprawa dotyczy praw lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony postępowania co stanowi zatem podmiotową przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w przypadku, gdy sprawa dotyczy praw niezbywalnych i niedziedzicznych. Regulację prawną następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 30 § 4 Kpa. Ustala on zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. Norma ta ma zatem wyłącznie charakter procesowy i reguluje tylko dalszy tok postępowania. Art. 30 § 4 Kpa określa przedmiot postępowania za pomocą formuły "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych". Za prawa zbywalne (zwane też przenośnymi, przenoszalnymi) uznaje się te, które mogą być przeniesione przez osobę uprawnioną na inną osobę, z tym jednak zastrzeżeniem, iż cecha zbywalności co do zasady nie zależy od woli tych osób, lecz rozstrzygająca jest w tym względzie treść normy prawnej, albo szczególne właściwości prawa. Taki charakter mają z reguły prawa majątkowe. Niezbywalne zasadniczo są zatem prawa niemajątkowe, najczęściej jednocześnie osobiste. W ogólnym ujęciu i przy pomocniczym jego wymiarze walor tych ostatnich przydaje się prawom, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych indywidualnych kwalifikacji lub umiejętności. Natomiast prawa dziedziczne należy określić jako prawa przechodzące na spadkobierców (spadkobiercę) zmarłego. Kodeks cywilny statuując zasadę sukcesji uniwersalnej, wyrażającej się we wstąpieniu spadkobiercy w ogół należących do spadku cywilnych praw i obowiązków majątkowych (art. 922 § 1 kc), zawiera jednak pewne wyłączenia, zgodnie bowiem z art. 922 § 2 kc nie nalezą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą. Należy pokreślić, iż przepis art. 30 § 4 Kpa nie stanowi podstawy prawnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, a umożliwia jedynie, jak wskazano, kontynuowanie postępowania, gdy wskutek zbycia lub dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialnoprawnego. Materialnoprawną podstawą rozpoznania sprawy dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny, zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt ustawy, przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przedmiotowe świadczenie, jak stanowi art. 16 ust. 2 pkt 2) ustawy, przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak z powyższego wynika świadczenie to jest nierozerwalnie związane z podmiotem posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Nadaje to świadczeniu charakter osobisty, a w konsekwencji nie podlegający dziedziczeniu ani zbyciu. Dodać można, iż śmierć osoby skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania wobec niej decyzji. Fakt posiadania potencjalnych uprawnień do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego w określonej dacie ( 17 listopada 2004 r. - znaczny stopień niepełnosprawności określony na trwale ) nie jest jednoznaczny z koniecznością otrzymania tego świadczenia za cały okres, w tym przypadku za okres wcześniejszy przed wystąpieniem z kompletnym wnioskiem. Nowy wniosek wpłynął natomiast do organu pomocowego w dacie 17 czerwca 2008 r. Świadczenie to ma charakter osobisty, a umorzenie postępowania odwoławczego stanowi rozstrzygnięcie procesowe z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego postępowania, na gruncie ustalonego stanu faktycznego, wobec śmierci strony. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ar