II SA/Łd 358/02

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2004 roku na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza na rzecz W. O. od Wojewody [...] kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [....] Nr [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106, poz.1126) oraz art.104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku R. M. o wydanie pozwolenia na użytkowanie udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo – gospodarczego, zlokalizowanego w tylnej części działki położonej przy ul. A 34 w Ł. w granicy nieruchomości. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta Ł. podał, iż działając na wniosek W. O., Powiatowy Inspektorat Nadzory Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowo – gospodarczego przy ulicy A 34. Organ nadzoru budowlanego, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zobowiązał H. O. do przedłożenia dokumentów koniecznych do oceny występowania konieczności ewentualnej przeróbki budynku i wymaganych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W dniu 24 września 2001r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny wybudowanego budynku. W ich wyniku organ nadzoru budowlanego ustalił, że stan faktyczny jest zgodny z przedłożoną inwentaryzacją budowlaną obiektu, a przedłożone dokumenty stanowią wykonanie powołanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Prezydent Miasta Ł. podniósł także, że pomimo tego, iż postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie zostało zakończone poprzez podjęcie stosownej decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., to z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, iż samowolnie wybudowany obiekt spełnia obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno – budowlane i nie wymaga zmian oraz przeróbek, a zaistniała samowola budowlana podlega legalizacji w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając natomiast zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazał, iż postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie przepisów tejże ustawy w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., natomiast wskazany przepis stanowi jedyny instrument do zakończenia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołała się do Wojewody [...] W. O. zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu nie uwzględnienie jej interesu jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt wybudowany został bez jej zgody z przekroczeniem granicy działek. Odwołująca się podniosła także, iż wprawdzie uczestniczyła w wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz nie została powiadomiona przez ten organ o ustaleniach dokonanych w jej wyniku, a zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest, jej zdaniem, nieprawidłowe z uwagi na zmianę obowiązującego stanu prawnego. Poza tym, W. O. zarzuciła, iż H. O., T. M., W. B. i J. L. złożyli oświadczenia niezgodne z prawdą. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż budynek garażowo – gospodarczy usytuowany na posesji przy ul. A 34 w Ł., jak wykazało toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne, został samowolnie zrealizowany w latach 90 – tych w miejsce starego budynku, który był w bardzo złym stanie technicznym. Ocena stanu faktycznego i zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania należy natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do właściwości organu nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając z urzędu na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 10 maja 2001r. zobowiązał właściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt do przedłożenia w terminie do 30 września 2001r. dokumentacji dającej podstawę do określenia czy samowolnie zrealizowany w latach 90 - tych budynek garażowo - gospodarczy został wykonany prawidłowo. Powyższe stanowiło podstawę do podjęcia dalszych działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem tejże inwestycji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. W dniu 24 kwietnia 2001r. przeprowadzono na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 34 wizję lokalną, w wyniku której ustalono, że nałożone w w/w postanowieniem obowiązki zostały spełnione, a stan faktyczny jest zgodny z przedłożoną inwentaryzacją budowlaną obiektu. W związku z powyższym Wojewoda [...] wskazał, iż Prezydent Miasta Ł., działając jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. był związany stanowiskiem organu nadzoru budowlanego. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. również ze względu na treść art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] stwierdził także, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego nie dopatrzył się zaniedbań w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji i uznał je za właściwe w zaistniałym stanie faktyczno - prawnym sprawy, a przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym dotyczącym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ocenia się jedynie zgodność zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami, natomiast kwestia czy zrealizowany samowolnie obiekt narusza prawo własności wykracza poza zakres kompetencji organu rozpatrującego wniosek właściciela obiektu. W dniu 15 marca 2002r. W. O. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności i podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Dodatkowo zaś zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę skarżąca podała, iż przedmiotowy budynek garażowo – gospodarczy został zrealizowany w miejsce starej szopy drewnianej w granicy z jej działką w 2000r. W. O. podniosła również ponownie, iż na powyższe nie wyraziła zgody, a w lipcu 2000r. powiadomiła o zaistniałej sytuacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 skutkuje uchyleniem decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w myśl art.7 k.p.a, a zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, kiedy została zrealizowana inwestycja, będąca przedmiotem postępowania, jako że ustalenie to determinuje zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie czasu realizacji samowoli budowlanej ma bowiem wpływ na działania organu podejmowane w toku postępowania jak i właściwe rozstrzygnięcia. Jak wynika to z zaskarżonej decyzji, organ II instancji przyjął, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w latach 90-tych, organ I instancji natomiast, że budynek garażowo-gospodarczy wybudowano przed 01.01.1995r. Brak precyzyjnych ustaleń potwierdza również treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] dołączonego do akt sprawy (wymienia się tam różne daty: rozpoczęcie budowy w lipcu 2000r., rozpoczęcie budowy w 1994r., rozpoczęcie budowy w 1993r. i zakończenie w 1994r., usytuowanie budynku od 1994r., istnienie budynku od dawna). W tych okolicznościach za dowolne w ocenie Sądu uznać należy przyjęcie jako podstawy prawnej przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Organ nie ustosunkował się również w żaden sposób do odmiennych twierdzeń skarżącej, konsekwentnie podnoszącej zarówno w odwołaniu jak i skardze, iż budowę obiektu rozpoczęto w 2000r. i wówczas podczas przeprowadzonej wizji widoczne były nowo wybudowane fundamenty (skarżąca wskazuje precyzyjnie dzień i osobę przeprowadzającą czynność). Brak rozważań w tym przedmiocie, zarówno co do okoliczności faktycznych jak i prawnych, uniemożliwia ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji. O ile przedmiotowy obiekt został wzniesiony przed 1 stycznia 1995r, to w przedmiotowej sprawie rzeczywiście winny mieć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego prawa – ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) a to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, o ile jednak budowę rozpoczęto w 2000r., jak twierdzi skarżąca, to zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Precyzyjnie ustalenie, kiedy inwestycja została zrealizowana ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia i w takim przypadku nie można ograniczyć się do stwierdzeń zawartych w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Zastosowana w przedmiotowej sprawie podstawa prawna tj. art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, przewiduje udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 tegoż prawa nakaz dokonania zmian i przeróbek. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy takaż decyzja w trybie art. 40 nie została wydana a brak jest, wbrew zapisom zawartym w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] danych dla przyjęcia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że samowolnie wybudowany obiekt spełnia obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno budowlane i nie wymaga zmian i przeróbek. W szczególności nie zawiera takiego zapisu znajdujące się w aktach sprawy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 16 października 2001r. ani też kopia protokółu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 24 września 2001r. Kwestia ta jest o tyle istotna, że wobec braku decyzji w trybie art. 40, strona mogła zakwestionować dokonaną przez organ ocenę spełnienia przesłanek wymienionych przepisów dopiero w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż cytowany przepis art. 42 nie nakłada na organ obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, to jednak nie może ostać się sytuacja, kiedy różne osoby traktowane są przez organy jako właściciel nieruchomości (inwestor ?), czynić to może bowiem wątpliwości co do kierowania rozstrzygnięć do właściwego adresata. I tak w postanowieniu z dnia [...] nr [...] i protokole z wizji z dnia 24 września 2001r. jako właścicielkę nieruchomości i adresatkę nałożonych obowiązków wymienia się H. O., w dokumentach przyjętych przez organ bez zastrzeżeń jako wykonanie nałożonych obowiązków, a w szczególności: w inwentaryzacji budynku gospodarczego sporządzonej w czerwcu 2001r. jako właściciel wymieniony jest R. M., w oświadczeniu o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej z dnia 21 czerwca 2001r. wymienia się T. M. a następnie widnieje zapis "M. T. – właściciel R. M.", z kopii aktu notarialnego wynika natomiast, iż właścicielem nieruchomości położonej przy ul. A 34 od 14 listopada 1990r. jest R. M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] stwierdzono natomiast, że postanowieniem z dnia [...] zobowiązano właściciela nieruchomości do przedłożenia dokumentacji dającej podstawę do określenia czy samowolnie zrealizowany w latach 90 – tych obiekt garażowo-gospodarczy został wykonany prawidłowo, co stanowiło podstawę do podjęcia dalszych działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego budynku i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparł organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może być uznane za wystarczające w zakresie uzasadnienia prawnego ogólnikowe stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego w tym dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Uzasadnienie zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji nie zawiera żadnej analizy w tym zakresie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym za bezprzedmiotowe.