II SA/Łd 359/25

Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 roku znak: SKO.4115.36.2025 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i zwrotu zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 stycznia 2025 roku, znak: III WPŚ.4122.1794.2025. dc Zaskarżoną decyzją z 25 lutego 2025 r. znak: SKO.4115.36.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 98, art. 104, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283), powoływanej dalej jako: "u.p.s." i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2025 r., znak: III WPŚ.4122.1794.2025 wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 11, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 58, art. 104 ust. 1 – ust. 4, art. 109 u.p.s. uznającą za nienależnie pobrane świadczenie wypłacone jako zasiłek okresowy w grudniu 2024 r. w wysokości 350,00 zł (pkt 1) oraz zobowiązującą do spłaty nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 350,00 zł w 7 ratach: po 50,00 zł począwszy od marca 2025 r. (pkt 2). Jednocześnie wskazano, że w przypadku wypłacania świadczenia z pomocy społecznej, raty nienależnie pobranego świadczenia w pierwszej kolejności potrącane będą w wysokości do 50% z wypłaconego świadczenia z pomocy społecznej, zaś na stronie spoczywać będzie obowiązek ewentualnego uregulowania części raty nie pokrytej w wyniku potrącenia (pkt 3). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Był objęty pomocą finansową w formie zasiłku okresowego przyznanego na okres cd 1 października 2024 r do 31 grudnia 2024 r. w kwocie po 388,00 zł miesięcznie. Przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego od października 2024 r. skarżący nie posiadał własnego źródła utrzymania Od listopada 2024 r. uległa zmianie sytuacja finansowa skarżącego, gdyż otrzymał pożyczkę w wysokości 8 400,00 zł o czym poinformował organ 27 grudnia 2024 r. składając obszerne podanie, w którym zwrócił się z prośbą o ponowne przyznanie pomocy finansowej. Następnie organ wskazał, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w 2024 r. zgodnie wynosiło 776,00 zł, a pięciokrotność tego kryterium wynosi 3 880,00 zł. (tj. 776 zł x 5) Uzyskany w listopadzie 2024 r. dochód w kwocie 8 400,00 zł przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 3 880,00 zł. Aby uzyskać miesięczny dochód z kwoty 8 400,00 zł należy rozliczyć ją w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy począwszy od listopada 2024 r. do października 2025 r. Po dokonaniu obliczeń miesięczna kwota wynosi 700,00 zł. Dochód skarżącego od listopada 2024 wynosił zatem 700 zł. W grudniu 2024 r. został skarżącemu wypłacony zasiłek okresowy w wysokości 388,00 zł, a powinien wynosić 38,00 zł (776-700=76x50%=38 zł). Różnica pomiędzy świadczeniem wypłaconym, a należnym wynosi 350,00 zł i należy ją uznać za świadczenie nienależnie pobrane. W ocenie organu brak jest szczególnych przesłanek uzasadniających odstąpienie od spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Biorąc jednak pod uwagę trudną sytuację finansową skarżącego, organ postanowił rozłożyć świadczenie nienależnie pobrane na 7 rat po 50,00 zł począwszy od marca 2025 r. Od ww. decyzji odwołanie wniósł J. Ł. wyrażając niezadowolenie z jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołując treść art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 109 u.p.s. Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego, a co za tym idzie nie zależy od woli organu, a przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. Kolegium stwierdziło, że niespornym jest, że zasiłek okresowy pobrany przez skarżącego w grudniu 2024r. jest świadczeniem nienależnie pobranym na skutek tego, że skarżący mimo ciążącego obowiązku nie poinformował od razu o zmianie swojej sytuacji życiowej. Natomiast z akt sprawy wynika, że przyznano mu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego na okres od 1 października do 31 grudnia 2024 r. w kwocie po 388 zł miesięcznie. Na podstawie zgromadzonych materiałów ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego od października 2024 r. nie posiadał własnego źródła utrzymania. Od listopada 2024 r. uległa zmianie jego sytuacja finansowa, gdyż zgodnie z zawartą 4 listopada 2024 r. umową wypłacono mu pożyczkę w wysokości 8 400 zł netto, o czym skarżący poinformował 27 grudnia 2024 r składając obszerne podanie, w którym zwrócił się z prośbą o ponowne przyznanie pomocy finansowej. Przywołując treść art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 u.p.s. Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w 2024 r. wynosiło 776,00 zł. Pięciokrotność kwoty tego kryterium wynosi 3 880 zł (tj. 776 zł x 5). Uzyskany w listopadzie 2024 r. dochód w kwocie 8 400 zł przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Aby uzyskać miesięczny dochód z kwoty 8 400 zł należy rozliczyć ją w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy począwszy od listopada 2024 r. do października 2025 r. Po dokonaniu obliczeń miesięczna kwota wynosi 700 zł. W grudniu 2024 r. został wypłacony zasiłek okresowy w wysokości 388,00 zł, a powinien wynosić 38,00 zł. (776-700=76x50%=38 zł). Różnica pomiędzy świadczeniem wypłaconym, a należnym wynosi 350,00 zł i należy ją uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Przywołując treść art. 38 ust. 1, ust. 2 u.p.s. organ wskazał, że uzyskanie przez skarżącego jednorazowego dochodu w listopadzie 2024 r. niewątpliwie prowadziło do zmiany jego sytuacji dochodowej w świetle przepisów u.p.s. Zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki. Ponadto w żadnym innym przepisie u.p.s. nie zawarto postanowienia, że kwota pożyczki nie podlega wliczeniu do dochodu. Ponadto pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tych względów należy przyjąć, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem kredyt, czy odszkodowanie, nieistotne na jaki cel przeznaczone, stanowi dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Ustawodawca wskazał zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do wysokości dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. zaskarżył w całości decyzje organów oby instancji nie zgadzając się z ich treścią i zarzucając ich oparcie na fałszu, manipulacjach oraz poświadczeniach nieprawdy. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i odstąpienie od spłaty świadczenia wypłaconego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja nie zawiera odniesienia do stawianych w odwołaniu zarzutów i powoływanych wniosków dowodowych. Skarżący zwrócił uwagę na błędne, w jego ocenie, oznaczenie strony i brak wskazania autora decyzji. Wyraził wątpliwość wobec braku wstrzymania wykonania decyzji wskutek wniesienia odwołania. Skarżący nie zgodził się z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co pozbawi go środków do życia. Następnie skarżący stwierdził, że nie był pouczony o treści art. 109 u.p.s. wobec niedoręczenia mu decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego od 1 października do 31 grudnia 2024 r. Jednocześnie zwrócił uwagę na fakt odstąpienia od umowy pożyczki, o czym poinformował organ w odwołaniu oraz brak odniesienia się organu do jego wniosku o odstąpienie od spłaty nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi naruszenie art. 104 ust. 4 u.p.s. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 4 sierpnia 2025 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny na skutek bezczynności w sprawie wniesionego odwołania stwierdzając, że w jego ocenie nie zostało ono rozpoznane, a wydana decyzja stanowi komentarz do decyzji organu I instancji. Stwierdził, że postawa Kolegium pogłębiła jego trudną sytuację życiową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 r. znak: SKO.4115.36.2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2025 r., znak: III WPŚ.4122.1794.2025 uznającą za nienależnie pobrane świadczenie wypłacone jako zasiłek okresowy w grudniu 2024 r. w wysokości 350,00 zł (pkt 1) oraz zobowiązującą do spłaty nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 350,00 zł w 7 ratach: po 50,00 zł począwszy od marca 2025 r. (pkt 2). Jednocześnie wskazano, że w przypadku wypłacania świadczenia z pomocy społecznej, raty nienależnie pobranego świadczenia w pierwszej kolejności potrącane będą w wysokości do 50% z wypłaconego świadczenia z pomocy społecznej, zaś na stronie spoczywać będzie obowiązek ewentualnego uregulowania części raty nie pokrytej w wyniku potrącenia (pkt 3). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na gruncie przepisów u.p.s. materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego stanowi art. 98 u.p.s. Przepis ten wprost stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przez świadczenie nienależnie pobrane należy natomiast zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. rozumieć – świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 6 pkt 16 u.p.s. do ustalenia, że wypłacany skarżącemu zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnym. Dopełnienie treści art. 98 u.p.s. następuje w art. 104 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że wysokość należności podlegających zwrotowi, w tym m.in. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Regulacja ta nie pozostawia wątpliwości co do tego jakie elementy winna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Określenie wysokości i terminu zwrotu owych świadczeń jest obowiązkiem organu ferującego decyzję w owym przedmiocie. Wykładnia językowa art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. daje jednoznaczne rezultaty prowadzące do wniosku, że wszystkie wymienione w tych przepisach elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wymienione wyżej kwestie. Należy podkreślić, że art. 98 u.p.s. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Treść tej regulacji zobowiązuje do tego, aby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji rozważył czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek statuowany owym przepisem. W myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Stosownie do treści art 104 ust. 4 u.p.s. w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, powinna zatem być również badana faktyczna możliwość obciążania tym zwrotem zobowiązanego, a co za tym idzie także określenia terminu lub terminów takiego zwrotu, biorąc pod uwagę możliwość odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie organ I Instancji rozłożył na raty nienależnie pobrane świadczenie, ale w ocenie Sądu skarżący powinien był zostać pouczony o możliwości złożenia wniosku w oparciu o art. 104 ust. 4 u.p.s., który nie daje tylko możliwości rozłożenia na raty, lecz również organ może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności. Skarżący otrzymał decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uzasadnioną przez organ I instancji w zakresie zastosowania art. 104 ust. 4 w następujący sposób cyt. "W ocenie tutejszego Wydziału w Pana przypadku brak jest szczególnych przesłanek uzasadniających odstąpienie od spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Biorąc jednak pod uwagę Pana trudną sytuację finansową, tutejszy Wydział postanowił rozłożyć świadczenie nienależnie pobrane na 7 rat po 50,00 zł począwszy od m-ca 03/2025 r." Organ II instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego skarżącemu rozłożono świadczenie nienależnie na raty a nie na przykład umorzono. Organy w istocie rzeczy nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. a przynajmniej uzasadnienia decyzji w tym zakresie nie spełniają wymogów k.p.a. i nie można na ich podstawie ustalić motywów jakimi organy kierowały się przy rozłożeniu świadczenia nienależnie pobranego na raty. Jest to o tyle istotne, że organ I instancji wydał w tym samym czasie decyzję z 21 stycznia 2025 r., znak: III WPŚ.4120.1790.2025 przyznającą zasiłek celowy w miesiącu styczniu 2025 r. w wysokości 100,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie spłaty raty pożyczki komercyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 25 lutego 2025 r. znak: SKO.4115.37.2025 utrzymało w mocy tą decyzję. Z jednej strony organy nie umarzają części nie należnego świadczenia okresowego, a z drugiej dają zasiłek celowy na spłatę pożyczki komercyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że powyższe działania wprost wskazują, że organy nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. ani sytuacji materialnej skarżącego. Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd podzielając stanowisko organów obu instancji co do tego, że pobrane przez skarżącego świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, jak również co do jego wysokości, uchylił decyzje organów obu instancji celem uzupełnienia koniecznych elementów, tj. ustalenia i rozważenia okoliczności, o których stanowi art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz w zależności od rezultatów tych ustaleń – określenia obowiązku zwrotu należności i terminu bądź terminów jej zwrotu stosownie do art. 104 ust. 3 u.p.s. Jednocześnie Sąd zauważa, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie może wymierzać grzywny organom administracji ani badać bezczynności organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ds