II SA/Łd 36/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie opinii sanitarnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] z dnia [...] Nr [...] 2/ zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją znak [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art.36 ust.1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz.U Nr 90 z 1998 r., poz.575 z późn. zm./ i art.104 kpa obciążył A Sp. z o. o. w W. opłatą za wykonanie czynności w związku z wydaniem opinii odnośnie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi w kwocie 55,14 zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny I instancji stwierdził, iż wydanie opinii w postępowaniu administracyjnym odnośnie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi mieści się w zakresie działań podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. A Sp. z o.o. W. odwołała się od decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał zasadność stanowiska, iż wydanie opinii przez powiatowego inspektora sanitarnego dotyczącej odpadów należy uznać za działanie podejmowane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. A sp. z o.o. w W. w dniu 2 stycznia 2003 r. zaskarżyła decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów wniesienia skargi według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie źródeł prawa, które mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w myśl art.19 ust.5 ustawy o odpadach, w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi państwowy powiatowy inspektor sanitarny pełni rolę opiniodawczą w stosunku do organu wydającego decyzję w ramach wewnętrznych uzgodnień aparatu administracji. Sytuację tę i rolę organu opiniodawczego określa m. in. art.106 kpa. W związku z tym czynności powiatowego inspektora sanitarnego podejmowane są z inicjatywy starosty i mają znaczenie tylko dla wydającego decyzję starosty i jako takie w procesie podejmowania decyzji należy je traktować jako istotne wyłącznie z punktu widzenia organu zatwierdzającego program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. W postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie powstaje więź administracyjnoprawna pomiędzy stroną postępowania, a powiatowym inspektorem sanitarnym. Powyższa okoliczność wyklucza orzekanie przez powiatowego inspektora sanitarnego o kosztach postępowania w stosunku do skarżącego. Przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej, w szczególności powołany przez organ art.36 ustawy, nie mogą być samodzielną podstawą do obciążenia strony postępowania o zatwierdzenie przez starostę powiatowego programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi opłatą za wykonanie czynności w związku z wydaniem opinii. Ewentualne koszty poniesione przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie zostały wywołane działaniem strony w trakcie postępowania, ani nie powstały z winy strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien wyjaśnić jej podstawę prawną, przytaczając przepis prawa. Stosownie do treści art.87 ust.1 Konstytucji RP źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Powiatowy Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu wydanej decyzji powołał się na przepisy Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 28 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej, co jest sprzeczne z powołanym wyżej katalogiem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Państwowy Wojewódzki I inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1271/ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1259/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja stosownie do art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej przez sąd sprawie doszło do naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego i przepisów postępowania. Naruszenia te miały wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 19 ust.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz.628/, w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, przewidywał możliwość zatwierdzenia przez starostę programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Organy administracyjne obu instancji obciążenie skarżącej spółki opłatami za wykonanie czynności w związku z wydaniem opinii uzasadniły treścią art.36 ust.1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. Nr 90 z 1998 r., poz.575 ze zm./ wyjaśniając, że wydanie opinii mieści się w zakresie działań podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Art.36 ust.1 powołanej ustawy upoważnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne wykonywane czynności w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W świetle powyższego przepisu pobranie opłat przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego byłoby uzasadnione, gdyby wydanie opinii należało do działań podejmowanych w ramach bieżącego lub zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określa art.3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymieniając: 1/ uzgadnianie projektów wojewódzkich i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a także wskazań lokalizacyjnych autostrad pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2/ uzgodnienie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a/ budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b/ nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3/ uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, 4/ inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Z powyższego wyliczenia nie wynika, aby wydanie opinii wskazanej w art.19 ust.5 ustawy o odpadach należało do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wydanie powyższej opinii nie należało także do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art.4 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Wydanie opinii w przedmiocie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie może być zaliczone do zakresu działań kontrolnych. Stanowi ono wypełnienie obowiązku współdziałania z innym organem, przed wydaniem przez ten organ decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydając decyzje naruszyły przepis art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są lakoniczne i w żadnym stopniu nie wyjaśniają, dlaczego wydanie opinii mieści się w zakresie działań podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymaganiom art.107 § 3 kpa. Jako zasadny uznać trzeba również zarzut skargi dotyczący powołania przez powiatowego inspektora sanitarnego, jako podstawy wyliczania opłaty, zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. W myśl art.87 ust.1 Konstytucji RP zarządzenie ministra nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Uwzględniając wymienione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.205 § 1 tej ustawy. Mając na uwadze treść art.152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.