II SA/Łd 36/14

Dnia 22 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] o wymierzeniu B. Z. kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak [...] Marszałek Województwa [...], w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 185 z 2010 r., poz. 1243 ze zm.), a także art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.) wymierzył B. Z. właścicielce Gabinetu Stomatologicznego, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązki posiadaczy odpadów określa ustawa o odpadach. Jednym z takich obowiązków jest, wynikający z art. 36 ustawy, obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) oraz listą odpadów niebezpiecznych. Stosownie do art. 37 ustawy, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na odpowiednim formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów i przekazać je marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega, na mocy art. 79c ust. 3 ustawy, karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ I instancji wskazał, że zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009 r. otrzymał od B. Z. w dniu 2 września 2010 r., a zatem po terminie, który upłynął w dniu 31 marca 2010 r. Zdaniem organu uzasadnia to nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 79c ust. 3 ustawy. Organ I instancji podkreślił przy tym, że kompetencja do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma charakter kompetencji związanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. Z., wnosząc o jej uchylenie w całości. W odwołaniu strona podniosła, że ustawa wprowadzająca kary pieniężne za nieterminowe złożenie zestawień danych o odpadach weszła w życie w dniu 12 marca 2010 r., co oznacza, że "termin uczynienia zadość temu obowiązkowi mijał po upływie zaledwie 3 dni od jej wejścia w życie". Ponadto, podniosła, że nieterminowe przekazanie sprawozdania nie wynikało ze złej woli czy niedbalstwa, ale z nieświadomości zaistniałych zmian w przepisach. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). W ustawie tej przewidziano katalog naruszeń obowiązków posiadaczy odpadów, które skutkują obligatoryjnie wymierzeniem sankcji przez właściwy organ w postaci kary pieniężnej w określonej wysokości. Jednym z przypadków uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej jest nieterminowe przekazanie marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż strona jest posiadaczem odpadów w świetle ustawy o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy), bowiem wytwarzanie odpadów związane jest z działalnością gospodarczą strony. Pociąga to za sobą obowiązki ewidencyjne, o których mowa w art. 36 ustawy o odpadach. Oznacza to, że obowiązana jest ona do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy jedynie wytwórców odpadów komunalnych, a także wytwórców odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów (ust. 2). Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy także osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na własne potrzeby (ust. 3). Organ podkreślił, że strona nie mieści się ponadto w katalogu podmiotów wyłączonych od obowiązku ewidencyjnego. Zgodnie z art. 37 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zbiorcze zestawienia danych posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Organ podniósł, że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 powinien zatem być wykonany do dnia 31 marca 2010 r. W przedmiotowej sprawie uznał za bezsporne, że obowiązek ten nie został wykonany w terminie, bowiem strona przekazała Marszałkowi Województwa [...] zestawienie danych o odpadach w dniu 2 września 2010 r. Stwierdzenie nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. rodziło z kolei po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stosownie do art. 79c ust. 3 ustawy. Tym samym Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach stanowi jedyną podstawę rekonstruowania przesłanek nałożenia tej kary i nie zostały w nim przewidziane żadne okoliczności, których wystąpienie uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary, bądź nałożenia jej w innej wysokości. Z woli ustawodawcy rozstrzygnięcia te mają charakter związany co oznacza, że żadne, poza wyraźnie wskazanymi w ustawie, okoliczności nie mogą być uwzględniane, a tym samym determinować rozstrzygnięć organu administracji. Organ wskazał, że uwzględnienie z kolei zarzutów kwestionujących konstytucyjność regulacji w zakresie nakładania kar pieniężnych za nieterminowe składanie zestawień danych o odpadach w każdym przypadku stwierdzenia nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów pozostaje jednak poza kompetencjami zarówno Marszałka Województwa [...] jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zgodnie z zasadą legalizmu zobowiązane są załatwiać sprawy administracyjne w oparciu o prawidłowo ogłoszone przepisy prawa, które weszły w życie. W odniesieniu do argumentu zbyt krótkiego okresu czasu na realizację obowiązku, Kolegium podkreśliło, że wskazany w odwołaniu termin 15 marca jako termin na przekazanie zestawienia danych o odpadach w roku 2010 nie obowiązywał. Wprowadzona nowelizacją z dnia 22 stycznia 2010 r. zmiana art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. W 2010 r. obowiązywało, wprowadzone już w pierwotnej wersji ustawy (a więc obowiązujący od 1 października 2001 r.) rozwiązanie określające termin "do końca kwartału". Ponadto, nowelizacja wprowadzająca sankcję w postaci kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zestawienia danych o odpadach w żaden sposób nie modyfikowała treści obowiązku posiadaczy odpadów w tym zakresie - przez cały okres obowiązywania ustawy mieli oni obowiązek przekazywania zestawień do końca kwartału. Obowiązek ten istniał zatem już wcześniej. Nowelizacja ustawy polegała w tym zakresie wyłącznie na wprowadzeniu innej sankcji za naruszenie tego obowiązku, dlatego zarzuty strony w tym zakresie organ uznał za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. podniosła, że nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka i mogłaby być uzasadniona jedynie w przypadku, gdyby nie wykonywała obowiązków wynikających z ustawy o odpadach. Ponadto, zdaniem skarżącej, przepis ustawy o odpadach przewidujący nałożoną karę budzi wątpliwość co do jego konstytucyjności. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez tutejszy sąd pod sygn. akt II SA/Łd 732/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił niniejsze postępowanie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. We wspomnianym postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r. sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284). Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Sprawę wpisano pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 36/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone są w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...] o wymierzeniu B. Z. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. Jako podstawę prawną wspomnianych decyzji organy administracyjne obu instancji powołały przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 185 z 2010 r., poz. 1243 ze zm.), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. - a więc w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, niemniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś w punkcie trzecim sentencji wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. a.tp.