II SA/Łd 360/02

Dnia 3 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz E. K. i M. K. kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. W. w terminie czterech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji wykonanie robót określonych w projekcie przebudowy szklarni o wymiarach 6,95 m x 4,00 m zrealizowanej na działce nr ew. 395 położonej w miejscowości T. przy ul. A 21, polegających na wykonaniu ściany murowanej od strony wschodniej (w granicy działki) i przebudowie zadaszenia z dwuspadowego na jednospadowy. Jednocześnie organ wskazał, iż inwestor zobowiązany jest budować zgodnie z projektem budowlanym i przepisami BHP, stosować wyroby dopuszczone do obrotu i stosowania w budownictwie, zapewnić prowadzenie dziennika budowy i kierowanie robotami budowlanymi osobie posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną, dokonać zgłoszenia wykonania nakazanych robót Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz przedłożyć opinię o prawidłowości wykonania robót sporządzoną przez osobę uprawnioną do jej wydania. W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. nałożył na J. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji budowlanej wybudowanej szklarni z określeniem stanu technicznego oraz zaprojektowaniem elementów mających na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z warunkami technicznymi, biorąc pod uwagę możliwości prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej stanowiącej własność M. K. W dniu 10 sierpnia 2001r. przeprowadzono wizję, w wyniku której stwierdzono, że na w/w działce zlokalizowana jest szklarnia o konstrukcji stalowej na podmurówce i fundamencie betonowym, o wymiarach około 6,80 m x około 4,00 m, dachu dwuspadowym z wykonanym przeciwspadkiem od strony działki sąsiedniej. Obiekt ten jest użytkowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał także, iż inwestor oświadczył, że dokumentację powykonawczą wykona w terminie około miesiąca. W dniu 23 października 2001r. J. W. wykonał obowiązek nałożony w/w postanowieniem. W projekcie budowlanym autor opracowania wskazał roboty niezbędne do wykonania celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, polegające na: wykonaniu ściany murowanej od strony wschodniej (w granicy działki i przebudowie zadaszenia z dwuspadowego na jednospadowy. Od decyzji tej odwołali się E. K. i M. K., podnosząc, iż nie wyrazili i nie wyrażają nadal zgody na usytuowanie szklarni sąsiada w linii granicznej z ich nieruchomością. Taka lokalizacja narusza ich interes i obniża atrakcyjność działki, której są właścicielami. Odwołujący się podali również, że J. W. nie wykonał żadnego z nałożonych kilkoma decyzjami administracyjnymi obowiązków. Zarzucili ponadto, iż szklarnia zbudowana jest na bazie dużego zbiornika na nieczystości, który nie jest zaizolowany i stwarza zagrożenie ekologiczne dla wód gruntowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja powstała w trakcie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974r., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzekać na podstawie wówczas obowiązujących przepisów określonych w tejże ustawie. W niniejszej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu szklarni usytuowanej w granicy działki do stanu zgodnego z przepisami, gdyż jego istnienie nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania gminy, który dopuszcza możliwość sytuowania tego typu obiektów na przedmiotowej działce. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nakazały inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych na podstawie art. 40 tejże ustawy. Organ odwoławczy podniósł również, iż brak zgody E. K. i M. K. na usytuowanie szklarni w granicy z ich działką, nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż w okresie jej powstania zgoda taka nie była wymagana przepisami. Obecnie także nie może być brana przez organ pod uwagę ze względu na niemożność orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ustosunkowując się z kolei do argumentu, że lokalizacja szklarni w granicy z działką odwołujących się narusza ich interes i obniża jej atrakcyjność, organ odwoławczy wskazał, iż wyłącznie właściwymi do orzekania o tego typu roszczeniach są sądy powszechne na drodze powództwa cywilnego. Natomiast kwestia nie wywiązywania się przez J. W. z nałożonych na niego decyzjami administracyjnymi obowiązków, które nie są związane z rozpatrywaną sprawą, tj. obiektem szklarni usytuowanej w granicy, nie może być brana pod uwagę i nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo wybudowania przedmiotowej szklarni samowolnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów, to z uwagi na fakt obowiązywania w tym czasie ustawy - Prawo budowlane z 1974r., organy nadzoru budowlanego nie mogą orzec rozbiórki, a jedynie nakazać inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż jego istnienie nie narusza obecnie obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania gminy. E. K. i M. K. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2003r. skarżący podnieśli dodatkowo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] działał w oparciu o "nieaktualne" postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] które zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] a postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] nakładające na J. W. obowiązek uzupełnienia dokumentacji technicznej do dnia 30 kwietnia 1999r., było ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie wydanym przez ten organ. W piśmie procesowym z dnia 16 września 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odnosząc się do zarzutów podniesionych w w/w piśmie stwierdził, iż strona skarżąca błędnie ocenia materiał dowodowy i niewłaściwie go interpretuje, twierdząc, że postanowienie z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nakładające na J. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji budowlanej wraz z projektem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami obiektu szklarni zlokalizowanego na działce położonej w T. przy ul. A 21, w granicy z działką E. K. i M. K., jest nieaktualne. Strona przeciwna na uzasadnienie swojego stanowiska podniosła, iż z uwagi na to, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] , nakazująca J. W. wykonanie muru pełnego ściany szklarni zlokalizowanej w granicy działki oraz rynny odprowadzającej wody opadowe z połaci dachu szklarni na teren jego działki zgodnie z opracowaną dokumentacją techniczną i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie szklarni w terminie do dnia 30 października 1998r., została w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] poprzedzające ją postanowienie pozostało w obrocie prawnym. Ponowne rozpatrzenie sprawy zostało natomiast podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dopiero w 2001r. i rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z licznym naruszeniem przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mogło w konsekwencji doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy, skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową skargę decyzje podjęte przez organy obu instancji, wydane zostały ponadto z naruszeniem zasady określonej w art. 80 kpa, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Należy stwierdzić, iż mimo toczącego się od 1991r. postępowania wyjaśniającego, organ - w ocenie Sądu - nie poczynił istotnych ustaleń niezbędnych do prawidłowego podjęcia decyzji. Podkreślenia wymaga wyjątkowa opieszałość ze strony organu, powodująca, iż w sposób rażący zostały naruszone przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego, skutkująca tym, iż pomiędzy wydaniem kolejnych decyzji są okresy nawet ponad 4-letniej bezczynności. Przechodząc do oceny merytorycznej wydanych decyzji należy podnieść, iż z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła ważność ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do treści art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. – do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z uregulowaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przepisu art. 48 (dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż przedmiotowa szklarnia została zrealizowana przez J. W. w sposób samowolny, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w latach 1987-88, a więc pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, które ze względu na wskazane wyżej unormowanie wynikające z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., ma w sprawie zastosowanie. W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Możliwość wydania decyzji fakultatywnej o przymusowej rozbiórce przewidziana jest ponadto w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Możliwość odstępstwa od przymusowej rozbiórki i legalizacja obiektu budowlanego powstałego niezgodnie z przepisami, jest dopiero możliwa – stosownie do treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w art. 37. Wówczas właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami. Art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. wzajemnie się bowiem wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych ( por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999r. sygn. IV SA 895/97 – LEX nr 47186 ). Nie można więc podzielić stanowiska organu, iż przepisy prawa budowlanego z 1974r. nie dawały organom możliwości orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a jedynie winny dążyć do jego legalizacji. Jak to bowiem wykazano, legalizacja takiego obiektu jest możliwa dopiero po wyeliminowaniu przesłanek wynikających z art. 37 tej ustawy (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r. sygn. III RN 45/97 – OSNAPU nr 6 z 1998r., poz. 170 i nie publikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r. sygn. I SA 176/83) . Taki tok postępowania, który organ winien przeprowadzić, został już podkreślony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1993r. wydanego w sprawie IV SA 895/93 i mimo związania organu zawartymi w wyroku wytycznymi, nie zastosował się on do jego treści. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził żadnego postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie art. 40 ustawy, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż podnoszona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodność przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie tylko jest gołosłowna, gdyż akta nie zawierają wypisu i wyrysu tego planu, ale ponadto odwołuje się do treści planu obowiązującego w dacie wydania decyzji, w sytuacji kiedy należy dokonać oceny zgodności istnienia obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania inwestycji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1981r. sygn. I SA 1933/81 – ONSA nr 2 z 1981r., poz. 94 oraz z dnia 19 maja 1999r. sygn. IV SA 196/96 – LEX nr 47287). Sąd stwierdza ponadto, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16). Tymczasem, mimo podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, między innymi iż obiekt został zrealizowany na bazie dużego zbiornika na nieczystości, co stwarza zagrożenie ekologiczne dla wód gruntowych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w tym przedmiocie żadnego postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.