II SA/Łd 360/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie z odwołania M. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] N. – K. i J. K. [...] na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego w A. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 listopada 2004 r. A. N. oraz M. N. wnieśli z uchybieniem terminu odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W dniu 22 grudnia 2004 r. wystosowano do M. N. pismo z prośbą o uzupełnienie złożonego odwołania o dokumenty potwierdzające posiadanie interesu prawnego - przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na w/w pismo pełnomocnik A.N. złożył w dniu 12 stycznia 2005 r. pismo, załączając nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem "kopię wstępnego przydziału domu jednorodzinnego na warunkach własnościowego prawa do lokalu" - pisma Spółdzielni Mieszkaniowej w A. z dnia 2 września 1981 r. o przydziale A.N. "w budynku nr 150 przy ul. B lokalu mieszkalnego nr 150 kategorii domek jednorodzinny". W złożonym piśmie pełnomocnik A.N., występując w imieniu obojga małżonków - A. i M. N.ch zaznaczył, że potwierdzenie aktualizacji stanu w formie zaświadczenia, zostanie niezwłocznie doręczone po otrzymaniu dokumentu ze spółdzielni. W dniu 25 stycznia 2005 r. do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika A.N., do którego załączono kopię nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem, wystawionego w dniu 14 stycznia 2005 r. odpisu sporządzonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w A. pisma z dnia 2 lipca 1982 r. - przydziału A.N. mieszkania na warunkach własnościowego prawa do lokalu w budynku przy ul. B. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot tj. stronę postępowania - art. 127 § l k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek podmiotu w postępowaniu administracyjnym winien wynikać z przepisów prawa materialnego. Za stronę postępowania w organie I instancji o wydanie wskazanej w odwołaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, uznany został wyłącznie A.N.. Ponieważ jednobrzmiące odwołanie podpisali małżonkowie A. i M. N. organ odwoławczy zwrócił się do M. N. o uzupełnienie złożonego odwołania. W odpowiedzi na w/w pismo przekazane zostały dwa pisma (wraz z powyżej opisanymi załącznikami) podpisane przez K.D. posiadającego uprawnienia do występowania jedynie w imieniu A.N. (pełnomocnictwo z dnia 15 listopada 2004 r. w aktach sprawy). Stwierdzić zatem należy, że M. N. odpowiedziała na pismo organu odwoławczego z dnia 22 grudnia 2004 r. Organ odwoławczy zauważył nadto, że kopie dokumentów załączone do pism K.D. - pełnomocnika A.N., potwierdzają jedynie, że to wyłącznie A.N. jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, która włada terenem, na którym projektowana jest inwestycja i na którym zlokalizowany jest sąsiadujący z nią jednorodzinny dom mieszkalny przy ul. B w A. Wojewoda [...] stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a jedynie może mieć tzw. interes faktyczny w sprawie. Organ odwoławczy powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r. sygn. akt SA/Ł 1843/95 (nie publ.), zgodnie z którym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami innej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Prowadzenie postępowania odwoławczego z wniosku osoby, która nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N. zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje status strony, z uwagi na brak interesu prawnego, a w następstwie tego rozumowania zastosowanie art. 105 § l k.p.a. Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania. W ocenie skarżącej ustalenia dokonane przez organ są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zgodnie ze złożonym do akt sprawy zaświadczeniem Spółdzielni Mieszkaniowej, w dacie 2 lipca 1982 r. nastąpił przydział na rzecz A.N. w budynku nr 150 przy ul. B lokalu mieszkalnego nr 150 w kategorii domek jednorodzinny na warunkach własnościowego prawa do lokalu. Przydział lokalu mieszkalnego został dokonany w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. Nr 12, poz. 61). Stosownie do art. 138 tejże ustawy, spółdzielcze prawo do lokalu może należeć tylko do jednej osoby, chyba że stanowi ono przedmiot wspólnego majątku małżonków (wspólność ustawowa). Jednakże i w tym przypadku członkostwo w spółdzielni, z którym związane jest to prawo, może należeć tylko do jednego z małżonków, małżonek ten reprezentuje wobec spółdzielni prawa obojga małżonków. O przynależności do majątku wspólnego małżonków spółdzielczego prawa do lokalu - zarówno takiego jak w spółdzielni mieszkaniowej, jak i takiego jak w spółdzielni budowlano - mieszkaniowej - nabytego w drodze przydziału wydanego przez spółdzielnię, decyduje porównanie daty przydziału z datą powstania wspólności majątkowej między małżonkami. Mianowicie spółdzielcze prawo do lokalu, przyznane w drodze przydziału jednemu z małżonków w czasie trwania wspólności majątkowej, stanowi przedmiot majątku wspólnego małżonków, chociażby wkład mieszkaniowy lub budowlany pochodził - w całości lub w części - z majątku odrębnego jednego lub obojga małżonków i został wpłacony przed powstaniem wspólności majątkowej. Wpłata ta stanowi nakład z majątku odrębnego jednego lub obojga małżonków na majątek wspólny (uchwała z dnia 30 listopada 1974 r. Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, III CZP 1/74 OSNC 1975/3/37). Przydzielone A.N. spółdzielcze prawo do lokalu stanowi przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej. Zatem skarżąca jest współwłaścicielem tego prawa na takich samych zasadach, co jej współmałżonek. Czym innym są uprawnienia z tytułu członkostwa w spółdzielni, a czym innym prawa właścicielskie. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie [...] na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podnosi, że skarżąca nie potwierdziła statusu strony, gdyż nie odpowiedziała na pismo organu odwoławczego z dnia 22 grudnia 2004 r. zobowiązującego skarżącą do uzupełnienia odwołania o dokumenty potwierdzające posiadanie interesu prawnego. Zdaniem skarżącej powyższa argumentacja jest chybiona, gdyż odpowiedź na pismo stanowiły złożone do akt sprawy zaświadczenia ze spółdzielni wraz z pismem przewodnim podpisanym przez A.D. Ewentualne wątpliwości co do osoby pełnomocnika winny być zostać usunięte poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedstawienia pełnomocnictwa do dokonywania czynności w jej imieniu. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na organie spoczywa obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po upływie terminu organ może odmówić skuteczności podjętej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 703/00, Lex nr 81995). Powołane w uzasadnieniu kwestie formalne nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść osoby skarżącej, również z tego względu, iż naruszałoby to podstawowe zasady procedury administracyjnej wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dawały podstawę do przyjęcia, że M. N. winna być uznana za stronę tego postępowania. Nadto powyższą argumentację potwierdza także fakt, iż pierwsze odwołanie od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] N. - K. i J. K.[...] na budowę zostało wniesione zarówno przez A.N. jak i M. N.. W ramach tego odwołania Wojewoda [...] nie kwestionował braku interesu prawnego po stronie skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania M. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], jako bezprzedmiotowe. Jak słusznie zaznaczył to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki art. 28 k.p.a. Legitymację tę ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie takie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to kończy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wówczas, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, str. 555). Kluczowym zagadnieniem jest więc ustalenie czy skarżącej przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Zaznaczyć również należy odnosząc się do argumentów skarżącej, iż wcześniej organ nie kwestionował jej udziału w sprawie jako strony, że przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r., IV SAB 273/98, wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r., I SA 627/98, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998r., III SA 1279/97). Podkreślić przy tym należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998r., I SA/Lu 684/97). Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podzielić przy tym należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, ze interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r. II SA 789/84 nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 nie publ., wyrok NSA z dnia 8 września 1989r. II SA 437/89 nie publ., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92 nie publ.). Nie budzi wątpliwości, ze źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest prawo własności ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 199 ). W przedmiotowej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny a tym samym uprawnienie do występowania w sprawie z tytułu wchodzącego w skład wspólności majątkowej małżeńskiej, własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu podnosząc, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie [...] na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, że słusznie skarżąca przytacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako określający krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie sądu, skarżąca do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednak nie należy wbrew prezentowanemu stanowisku. Zarówno bowiem spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jak i prawo do domu jednorodzinnego są ograniczonymi prawami rzeczowymi, co wynika wprost z ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2003r., Nr 119, poz. 1116 ze zm. ). Skoro skarżącej przysługuje prawo do domu jednorodzinnego wchodzące w skład wspólności majątkowej małżeńskiej, to przysługiwać jej mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego a nie z prawa własności. Tym samym więc, skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny, wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2001r., SA/Sz 1628/99, nie publ.). Powyższy wniosek obligował organ II instancji do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Konkludując powyższe wywody, uznać należy zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, niezależnie od mankamentów uzasadnienia, zaakcentowanych w skardze, a dotyczących skutku złożenia dokumentów mających potwierdzić istnienie interesu prawnego skarżącej przez osobę nie posiadającą do tego umocowania oraz wniosków co do uprawnień A.N. jako strony. W ocenie sądu, uchybienia organu we wskazanym zakresie nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2002r., V SA 162/01, Lex nr 109330 wskazując, że błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winien jej uchyleniem należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić. ms