II SA/Łd 361/03

Dnia 5 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. F. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 361/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał współwłaścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. A 12 - H. F. i R. K. do wykonania i przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym samowolnie wykonanych robót związanych z ociepleniem budynku, a także projektu technicznego na ich dokończenie, ustalając termin realizacji powyższego obowiązku do dnia 31 marca 2003 r. W uzasadnienia decyzji organ I instancji podał, że w związku z pismem W. K. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z ociepleniem budynku przy ul. A 12 w P., po oględzinach w dniu 19 grudnia 2002 r. ustalono, że wykonane zostało ocieplenie budynku płytami ze styropianu. H. F. oświadczyła, że roboty wykonane zostały na przełomie września i października 2002 r. wyłącznie jej staraniem i że roboty nie zostały wykonane do końca, pozostały do wykonania tynki na całości budynku - oświadczyła też, że 23 października 2002 r. wystąpiła do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie ocieplenia budynku jednak w dniu 31 października 2002 r. wycofała swój wniosek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podał, że roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku, jako nie wymienione w przepisie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winny być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec braku takiej decyzji Inspektorat w dniu [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zobowiązanie do wstrzymania robót skierowane zostało do H. F., jako zleceniodawcy robót. Na powyższe postanowienie strony nie wniosły zażalenia w stosownym czasie, tym samym stało się ono ostateczne. Dalsze postępowanie organ nadzoru budowlanego prowadził w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, to jest H. F. i R. K., adresując do nich decyzję z dnia [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. K., współwłaścicielka spornej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podano, że samowola budowlana została popełniona przez H. F., która przed rozpoczęciem prac nie wystąpiła o zgodę, ani nawet nie powiadomiła odwołującej się o planowanych robotach budowlanych, wykonując je na własne ryzyko i własny koszt. Odwołująca się podkreśliła, że postanowienie z dnia [...] r., Nr [...] (znak [...]) nakazujące wstrzymanie robót budowlanych dotyczyło jedynie H. F. R. K. zarzuciła organowi administracji, że w ten sam sposób traktuje osobę naruszającą przepisy jak i osobę, która w tym naruszeniu nie uczestniczyła. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz nakazał H. F. rozbiórkę samowolnie wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w P. przy ul. A 12. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po rozpatrzeniu sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów uznać należało zasadność argumentów wniesionych w treści odwołania, w rozpatrywanym przypadku nie ma bowiem podstaw dla kierowania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji do obydwu współwłaścicielek budynku, skoro znany jest sprawca samowoli. W opinii organu odwoławczego, wynika to nie tylko z treści oświadczeń składanych przez W. K. (będącego pełnomocnikiem R. K.), lecz również z przebiegu postępowania w organie administracji architektoniczno - budowlanej, w którym R. K. nie uczestniczyła - także H. F. nie informowała organu, by w jakiejkolwiek formie uzgadniała z R. K. zamiar wykonania robót. Organ odwoławczy uznał ponadto, iż podstawa prawna skarżonej decyzji nie znajduje w sprawie niniejszej uzasadnienia, zgodnie bowiem z przepisem art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jak wynika z akt sprawy, H. F. pozwolenia takiego nie uzyskała, dlatego organ I instancji postanowieniem wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust. l pkt l wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w takim przypadku dalsze postępowanie administracyjne nie może zmierzać do legalizacji robót, wydana w tej sprawie przez organ I instancji decyzja na podstawie przepisu art. 51 ust. l pkt 2, jest sprzeczna z dokonanymi wcześniej ustaleniami, zaś właściwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych robót na podstawie art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, potwierdzając składane wcześniej wyjaśnienia oraz tłumacząc się niewiedzą o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazała skarżąca, po uzyskaniu informacji o konieczności posiadania stosownej decyzji, wystąpiła do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosek ten jednak wycofała z uwagi na fakt, iż roboty były już wykonane. W opinii H. F., rozstrzygnięcie organu II instancji narusza zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i w sposób rażący przepis art. 7 k.p.a., w świetle bowiem obecnej regulacji prawnej rozpoczęcie robót budowlanych powinno nastąpić w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, co w rozpatrywanej sytuacji nie miało miejsca, a w efekcie wykonanych na jej zlecenie robót zdecydowanej poprawie uległ stan techniczny budynku - znacznie zmniejszyło się zapotrzebowanie na energię cieplną (również w lokalu wnoszącej odwołanie R. K.), a zmniejszenie spalania surowców energetycznych w sposób zdecydowany ma również wpływ na sprawy związane z ochroną środowiska. Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia jest również fakt, iż po zakończeniu robót estetyka obiektu ulegnie poprawie. Jak wskazała skarżąca, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. swoje postępowanie prowadził w stronę zmierzającą do legalizacji samowolnie wykonanych robót, których zasadności z przyczyn wyżej opisanych nie sposób podważyć. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca była przekonana, iż organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji - mając na względzie słuszny interes społeczny (ochrona środowiska, poprawa estetyki obiektu) oraz interes jednostkowy (zmniejszenie kosztów eksploatacyjnych i poprawa komfortu użytkowania) utrzyma w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Skarżąca podkreśla, że sporządziła żądane opracowania, z których wynika, że dotychczas wykonane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i docieplenie może spełniać swoją funkcję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi uczestniczka R. K. powiadomiła o zbyciu swoich udziałów we współwłasności nieruchomości. Nowi współwłaściciele nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że ocieplenie budynku nie mieści się w hipotezie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 ze zm.). Nie może zostać uznane ani za obiekt budowlany, ani za jego część. Jednocześnie wykonanie ocieplenia budynku w postaci warstwy płyt styropianowych, położonych na ścianie wraz z warstwa tynku, nie może zostać uznane za remont. Nie są to bowiem roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku ocieplenia powstaje nowy, nie istniejący dotychczas element budynku, dodatkowo wpływający na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy. Tego rodzaju roboty wymagają – w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego - pozwolenia na budowę ( vide wyroki NSA: z dnia 16.02.2000r., sygn akt IIS.A./Gd 957/97 - ONSA 2001/2/79, z dnia 11.08.2000r., sygn. Akt II S.A/Ka 1008/00, z dnia 19.11.2001 sygn. Akt IV S.A. 390/01-Wspólnota 2002r. nr 1 str.50, ). Trafnie zatem organ I instancji wszczął postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zmierzające do ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca ten obowiązek wykonała. Sankcja rozbiórki przewidziane w art. 51 ust.1. pkt 1 prawa budowlanego winna być orzekana w przypadku pełnej jasności co do braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto należy zważyć, że postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność z dniem 22.02.2003r. Oznacza to, że po tej dacie nie może zostać wydana decyzja w trybie art. 51 ust.1 prawa budowlanego, w tym także decyzja organu II instancji. W przypadku upływu terminu ważności postanowienia oraz zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 należy ponownie orzec w trybie art. 50 ust.1 i wydać następnie rozstrzygnięcie w trybie aft. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Powyższe okoliczności nakazują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt.1a ustawy o p.s.a. z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono z mocy art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm).