II SA/Łd 362/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi H. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. Nr [...] (znak:[...]) z dnia [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał H. C. rozbiórkę blaszanego garażu, usytuowanego na działce o nr. ewidencyjnym 221, położonej w S., która stanowi ulicę A. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji obiektu, tj. około 20 lat temu. H. C. złożyła odwołanie od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I instancji, iż garaż został postawiony na drodze stanowiącej własność Urzędu Miasta S. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w dniu 20 lipca 2006r. Prezydent Miasta S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z prośbą o sprawdzenie legalności postawienia garażu na działce o nr ewidencji gruntów 221. Przedmiotowa działka w ewidencji gruntów i budynków miasta S., obręb [...], od założenia ewidencji gruntów, tj. od [...], jest wykazywana jako droga. Prezydent Miasta S. ocenił, że garaż utrudnia dojazd do sąsiedniej nieruchomości. W dniu 7 września 2006r. organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał oględzin na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że około 20 lat temu postawiono na wskazanej wyżej działce blaszany garaż o wymiarach 6 na 3 m. Właścicielka nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność tej budowy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, obowiązującej w dacie postawienia w/w garażu, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym wykonywanie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Jednocześnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast obiekt został zrealizowany około1986r. W tym stanie sprawy, zdaniem organu, należało zastosować art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, który przewiduje rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowy garaż powstał w czasie obowiązywania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia[...] (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia[...]). Z wypisu i wyrysu tego planu wynika, że garaż znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...], który jest przeznaczony pod zespół szkół zawodowych o kierunkach mechanicznym i ekonomicznym oraz szkołę muzyczną. Na terenie tym zakazano wszelkiej innej zabudowy. Przedmiotowy garaż nie był związany z budową zespołu szkół, został wybudowany dla potrzeb osoby fizycznej i znajduje się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Jednoznaczny zakaz wszelkiej innej zabudowy wyklucza legalizację tego obiektu. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej własności działki o nr. ewidencyjnym 221 organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta nie ma wpływu na postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. W dniu 2 marca 2007 roku H. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie opatrzonej prawidłowym podpisem, tj. nie zawierającym imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania oraz naruszenie art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy, mimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pod decyzją organu I instancji widnieje pieczęć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S., imię i nazwisko osoby pełniącej tę funkcję oraz własnoręczny nieczytelny podpis innej osoby wraz ze skrótem "z up." Brak jest imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tej decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podkreśliła, że w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. podpis stanowi element niezbędny do zakwalifikowania pisma organu jako decyzji administracyjnej, przywołując na podkreślenie tego stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej postępowanie administracyjne jest dotknięte uchybieniami procesowymi, które mogły mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. 89 § 2 K.p.a., bowiem w sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Skarżąca stwierdziła, że organ poczynił ustalenia przy udziale świadków, nie przeprowadził jednak wbrew ustawowemu obowiązkowi rozprawy, co ograniczyło możliwość zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu podpisania decyzji organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż pismem z dnia 26 września 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. upoważnił G. K. – inspektora w Miejskim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. do podpisywania wszelkich dokumentów związanych z działalnością Inspektoratu, w tym aktów administracyjnych. Organ II instancji nie podzielił również skargi w zakresie zarzucanego naruszenia art. 89 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Decyzja lub postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy - podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. W myśl przywołanego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z cytowanego przepisu wynika, iż do obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej należy podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z użytego w przedmiotowym przepisie sformułowania "podpis z podaniem imienia i nazwiska" wynika, iż osoba piastująca funkcję organu lub osoba upoważniona do wydania decyzji musi być poprzez ów podpis identyfikowalna zarówno dla strony, jak i dla organu wyższego stopnia i sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, iż podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji należy do tych elementów decyzji, od których zależy możliwość stwierdzenia, że dane pismo organu stanowi decyzję administracyjną. Do elementów tych, oprócz podpisu, zalicza się oznaczenie organu administracji, który wydał decyzję, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o istocie sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r. sygn. akt SA 1163/81 opubl. OSP 1982/9/169, wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982r. sygn. akt I SA 547/82). Pismo nie zawierające podpisu osoby piastującej funkcję organu bądź osoby działającej z jego upoważnienia traktuje się jako projekt decyzji ( por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2000, str. 447). W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...] została wydana niezgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., bowiem złożony pod nią podpis uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że decyzję podpisała osoba upoważniona do jej wydania. Pod przedmiotową decyzją widnieje pieczęć o następującej treści: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. inż. M. D." oraz nieczytelny podpis poprzedzony określeniem: "z up.". Jednocześnie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia pisma z dnia 26 września 2006r., stanowiącego upoważnienie udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. M. D. dla G. K. – Inspektora w Miejskim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. do podpisywania w imieniu organu wszelkich dokumentów związanych z działalnością Inspektoratu, w tym aktów administracyjnych, do odwołania. Odwołanie powyższego upoważnienia dla G. K. nastąpiło pismem z dnia 13 grudnia 2006r.. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że upoważnienie do działania w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. i podpisywania wszelkich dokumentów zostało udzielone G. K. Brak czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego, czego wymaga art. 107 § 1 K.p.a., pod przedmiotową decyzją uniemożliwia ustalenie, czy decyzję podpisała G. K., czyli osoba upoważniona, czy też G. K. W tej sytuacji należy przyjąć, iż decyzja jest dotknięta istotną wadą ( por. wyrok NSA z dnia 13 marca 1985r. sygn. akt SA/Wr 837/84 opubl. OSP 1988/5/123). Akceptacja decyzji dotkniętej tego rodzaju wadą przez organ II instancji, który utrzymał zaskarżoną w odwołaniu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. dyskwalifikuje również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane wynika, że obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki ciąży na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem rozbiórki garażu została obciążona H. C. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy adresat decyzji jest inwestorem przedmiotowego garażu bądź jego właścicielem, czy zarządcą. Z protokołu przesłuchania świadków: J. M. i J. M., z dnia 2 listopada 2006r. ( karta 22 akt ) wynika, że sporny garaż został "zestawiony" około roku 1986 przez J. C. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również akt sprawy nie wynika, czy H. C. jest spadkobiercą po J. C., bądź legitymuje się innym tytułem do garażu, a tym samym czy jest podmiotem, do którego może być adresowana decyzja o nakazie rozbiórki. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego winny wyjaśnić niniejszą kwestię. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, iż w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną nie ma znaczenia dla wyniku sprawy zarzut dotyczący sporu co do własności nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, jak również za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącej, iż w sprawie zachodził obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...], natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.