II SA/Łd 363/13

Dnia 27 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy pl. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J.J. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. nr [...], znak [...] o ustaleniu na wniosek J.i L. małżonków B. warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy wniosek J. i L. małżonków B. o ustalenie warunków zabudowy obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną (przy wykonaniu prac remontowych: naprawa tynków, malowanie, ułożenie glazury i posadzki z paneli drewnianych oraz przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej), przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A. (działka nr ewid. 346, 347 obręb [...]) w P.. Organ I instancji odnosząc się do zamierzenia wnioskodawców, po uprzednim uzgodnieniu warunków zabudowy z Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. w związku z tym, że nieruchomość objęta zakresem inwestycji bezpośrednio przylega do pasa drogowego ul. A., zaliczonej do kategorii dróg gminnych (postanowienie z dnia [...] r., znak [...]) - decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalił warunki zabudowy uznając, że spełnione zostały wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p. Powołując się na wyniki analizy urbanistycznej stanowiące załączniki do decyzji, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ określił wymagania w zakresie projektowanej inwestycji, zastrzegając, że zmianie nie ulega linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz forma obiektu - jego gabaryty i geometria dachu. W odwołaniu od tej decyzji J.J., właściciel działki nr ewid. 345, położonej w P. przy ul. A i B., bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zarzucił, że budynek znajdujący się na działce przy ul. A. w granicy z jego działką wybudowano niezgodnie z prawem. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium kwestie dotyczące legalności budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie mogą być rozważane w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak organ I instancji przed podjęciem zaskarżonej decyzji uzyskał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (pismo z dnia 26 listopada 2011 r.), z którego wynika, że organ ten nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego zarówno budynku mieszkalnego, jak i budynku gospodarczego, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A. w P.. W trakcie oględzin budynków gospodarczych znajdujących się na działkach przy ul. A. i ul. B. w zakresie ustalenia, czy przedmiotowe budynki są postawione zgodnie z przepisami prawa i czy nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców, PINB nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynków, mogących stanowić podstawę do podejmowania dodatkowych działań przez organ nadzoru budowlanego. Następnie Kolegium zauważyło, że w niniejszym postępowaniu należało rozważyć, czy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania, zmiana sposobu użytkowania budynku wnioskodawców może mieć miejsce. Przywołując brzmienie art. 59 ust. 1 i 2, art. 61, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56, art. 63 ust. 2 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zadaniem polegającym na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną, bez zmiany cech architektonicznych tego budynku. Zmiana sposobu użytkowania budynku łączy się zatem jedynie ze zmianą funkcji tego budynku na cele mieszkalne. Zmiana ta znajduje oparcie w przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zmiana funkcji budynku na cele mieszkaniowe nie tworzy kolizji z zabudową znajdującą się na terenie analizowanym, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową, a zatem będzie kontynuacją funkcji występującej na tym terenie. W przedstawionych okolicznościach organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. J.J. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów ustawy antykorupcyjnej, Konstytucji RP oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego budynek gospodarczy zagraża bezpieczeństwu jego posesji i znajdujących się na niej budynków gospodarczych, projektowana inwestycja godzi w przysługujące mu prawo własności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem z urzędu, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Skarżący przyznał, że sporny budynek gospodarczy był wykorzystywany jako budynek mieszkalny. Według J.J. budynek oddziałuje na jego budynek gospodarczy, przepycha go, napierając na mury, które pękają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i z tego powodu należało ją oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. o ustaleniu na wniosek J. i L. małżonków B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A. w P. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu należy w pełni podzielić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zadaniem polegającym na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną, bez zmiany cech architektonicznych tego budynku. Zmiana sposobu użytkowania budynku łączy się zatem jedynie ze zmianą funkcji tego budynku na cele mieszkalne. Jest to zgoła odmienna sytuacja od tej, kiedy ma powstać całkiem nowy obiekt budowlany. W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Załączona do akt sprawy dokumentacja dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy została prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, która potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zresztą zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A. – 121,8m, występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Co istotne, także na terenie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy, przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania. Słusznie zatem organy obu instancji oceniły, że zmiana funkcji budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uwzględniając przy tym fakt, że przedmiotowa inwestycja nie przewiduje rozbudowy ani nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, nie ulegną zmianie gabaryty, ani też forma architektoniczna budynku. Zatem bez zmian pozostają ustalenia dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też geometria dachu. W oparciu wspomnianą analizę urbanistyczną sporządzono następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, który w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w zw. z art. 106 K.p.a. został pozytywnie uzgodniony postanowieniem Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. z dnia [...] r. znak [...]. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest - w ocenie Sądu - stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji nie mógł odmówić inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dodać również wypada, że kontrolowana decyzja posiada wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia zarówno pod względem formalnym jak i materialnym nie budzi wątpliwości Sądu. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza również zarzutów skarżącego J.J. o samowolnym wybudowaniu budynku gospodarczego objętego kwestionowaną obecnie decyzją o warunkach zabudowy. Istniejący budynek gospodarczy niewątpliwie został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...] zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]". Po wybudowaniu obiekt został zgłoszony do użytkowania. Następnie w dniu [...]r. Prezydent Miasta P. wydał na wniosek poprzednich użytkowników wieczystych nieruchomości A. i H. małżonków D. oraz K. D. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego znajdującego się na działce przy ul. A. w P. na lokal mieszkalny dwuizbowy do dnia 31 grudnia 1999 r. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie prowadzi żadnego postępowania w przedmiocie spornego obiektu budowlanego. Wobec powyższego z całą stanowczością stwierdzić należy, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty skarżącego o samowoli budowanej są zupełnie nieuzasadnione i nie mogły rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów Konstytucji RP, ustawy antykorupcyjnej czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który dla tego terenu już nie obowiązuje), Sąd stwierdził, że zostały one sformułowane nieprecyzyjnie i ogólnikowo, co uniemożliwia rzeczowe ustosunkowanie się do nich. Także poza zakresem zainteresowania Sądu pozostają kwestie dotyczące dzierżawy działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, czy też podnoszone w odwołaniu kwestie mienia zabużańskiego. Tego rodzaju zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd zobligowany był skargę oddalić. O powyższym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji wyroku uwzględniając regulację art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.