II SA/Łd 364/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...] Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania L. H. od decyzji z dnia [...], Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy Ł., odmawiającej przyznania jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z przepisem par. 2 pkt 2 i par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wymienioną w osnowie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania L. H. jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wskazując jako przyczynę odmowy brak umieszczenia zainteresowanego na liście poszkodowanych w protokole komisji powołanej przez Wojewodę [...]. Powyższa okoliczność powodowała niemożność stwierdzenia faktu wystąpienia szkód w użytkach rolnych, co – zdaniem organu – skutkowało odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Od decyzji tej wniósł odwołanie L. H. podnosząc, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów pomoc dla złagodzenia skutków suszy przyznało Państwo dla powiatów i województw dotkniętych klęską. Cały powiat [...] był dotknięty suszą. Odwołujący się wskazał, iż jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni 4 ha, przysługuje mu więc około 500 zł pomocy z tytułu suszy. Odwołujący się wskazał, iż jest obywatelem płacącym podatki gruntowe oraz inne świadczenia wobec Państwa, więc oczekuje od Państwa należnej pomocy. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. uregulowane zostały przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu łagodzenia skutków suszy. Zgodnie z przepisem par. 2 tegoż rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie przepisu par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Dalej organ wskazał, iż w myśl przepisu par. 4 ust. 1 analizowanego rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w przepisie par. 2 pkt 1. Wzór wniosku, o którym mowa wyżej, został określony w załączniku do rozporządzenia. Wnioski te należało złożyć do dnia 15 października 2006 r. (par.6 ust. 1 omawianego rozporządzenia). Pomoc przysługuje w wysokości: 1) 500 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych; 2) 1.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych. (par. 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia). Organ wskazał nadto, iż pomoc zwiększa się o kwotę 392 zł, w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30 %. Do ustalania wysokości szkody w użytkach zielonych gospodarstwa rolnego przepis par. 4 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ podał następnie, iż na podstawie przepisu par. 4 ust. 2 rozporządzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie przepisu par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie do przepisu par. 6 ust. 3 omawianego rozporządzenia wojewodowie mieli obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód. Protokoły te stanowią dowód w sprawie o przyznanie pomocy. Oszacowanie strat i sporządzenie protokołu przez komisję jest niezbędnym warunkiem otrzymania pomocy. Dalej organ podniósł, iż w sprawie o przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, nie mogą być uwzględnione inne okoliczności, niż wskazane w zacytowanych wyżej przepisach rozporządzenia. W szczególności, organy orzekające w tych sprawach, nie mogą samodzielnie poczynić ustaleń co do rozmiarów zniszczeń w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą chociażby na podstawie oświadczeń stron, czy zeznań świadków. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił L. H. przyznania jednorazowego zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy. Odmowę przyznania świadczenia uzasadnił tym, iż brak jest protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, co uniemożliwia ustalenia wysokości szkód w gospodarstwie rolnym należącym do wnioskodawcy, niezbędnego do przyznania wnioskowanej pomocy. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. O tym komu i na jakich zasadach udzielana jest pomoc w celu złagodzenia skutków suszy, przesądzają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie są nimi związane, bez możliwości zastosowania instytucji uznania administracyjnego, pozwalającej na udzielenie pomocy na podstawie dokonanych własnych ustaleń stanu faktycznego. W dniu 16 lutego 2007 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł L. H. podnosząc, iż susza w 2006 r. miała charakter ogólnopolski i cały powiat [...] był nią dotknięty, stąd zdziwienie skarżącego budzi fakt pominięcia jego gospodarstwa na liście sporządzanej dla potwierdzenia klęski suszy. Wskazał, iż nikt z przedstawicieli lokalnej władzy nie powiadomił go o pomocy państwa dla rolników dotkniętych suszą. Natomiast obecnie formalistycznie podchodzący do sprawy urzędnik sztywno trzyma się przepisów. Podniósł, iż jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni 4 ha, opłaca podatki i aktualnie oczekuje od państwa należnej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie postulując przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji za integralną część odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy w sposób niemalże dosłowny przywołał w uzasadnieniu swej decyzji brzmienie wszystkich istotnych dla niniejszej sprawy przepisów powyższego rozporządzenia. Ponowne ich przytaczanie w całości w tym miejscu uzasadnienia wyroku uznać wypada zatem za zbędne. Z całą pewnością należy jednak wskazać na treść przepisu par. 4 i par. 6 omawianego rozporządzenia, które stanowią, iż pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby w terminie do dnia 15 października 2006 r.. Wniosek złożony po tym terminie podlega odrzuceniu. Natomiast wniosek złożony w terminie stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie pomocy dla złagodzenia skutków suszy. Przepisy te stanowią nadto, iż w trakcie postępowania organ administracji winien ustalić średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie przepisu par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Ów protokół oszacowania szkód winien być przekazany w terminie do dnia 15 września 2006 r. organowi pomocy społecznej przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą, jaka miała miejsce w 2006 r. złożył w dniu 3 października 2006 r.. Organ pierwszej instancji wskazał, iż skarżący "nie został ujęty w imiennym wykazie rolników poszkodowanych w wyniku klęski suszy". Jako przyczynę takiego stanu rzeczy organ ten podał to, iż skarżący "nie zgłosił strat w swoim gospodarstwie rolnym". Powyższe stanowisko organu pierwszej instancji zostało bezkrytycznie przyjęte przez organ odwoławczy, który w fakcie nie sporządzenia protokołu oszacowania szkody dopatrzył się przyczyny odmowy przyznania zasiłku celowego i była to jedyna podstawa odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Z powyższym zapatrywaniem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy wskazać, iż przepisy omawianego rozporządzenia nie wskazują w jakiej formie i w jakim terminie należy powiadomić komisję powołaną przez wojewodę na podstawie przepisu par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji o szkodach wywołanych przez suszę w gospodarstwie rolnym (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), Kwestii tej nie normuje ani powyższe rozporządzenie, ani też rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. To ostatnie rozporządzenie posługuje się jedynie dwoma terminami: terminem złożenia wniosku w organie pomocowym o przyznanie zasiłku suszowego oraz terminem do przekazania protokołów oszacowania szkód organom pomocowym przez komisje powołane przez wojewodę. W ocenie sądu brak odrębnego terminu zakreślonego przez prawo dla powiadomienia komisji powołanej przez wojewodę o skutkach suszy sprawia, iż należy uznać, że termin ten upływa razem z terminem do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku suszowego, a więc z dniem 15 października 2006 r.. Jest oczywiste, iż tak określony termin nie przystaje do wskazanego w rozporządzeniu terminu przekazanie organom pomocowym protokołów oszacowania szkód, który upływa wcześniej. Nie jest to jednak istotny problem, bowiem termin zakreślony dla wszczęcia postępowania administracyjnego w tym wypadku ma charakter terminu prawa materialnego, skoro jego niezachowania przez stronę powoduje odrzucenie wniosku, a tym samym – jak się wydaje – wygaśnięcie uprawnień strony. Termin zakreślony natomiast dla przekazania organom pomocowym protokołów oszacowania szkód jest terminem procesowym i mającym zastosowanie wyłącznie pomiędzy organami administracji. W takiej sytuacji nie może być wątpliwości, iż dla określenia końcowego terminu powiadomienia komisji o skutkach suszy zastosowanie winien znaleźć termin odnoszący się do praw i obowiązków strony, a więc termin 15 października 2006 r.. Istotną konstatacją płynącą z analizy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy jest również i to, iż nie reguluje ono kwestii sposobu i trybu powiadamiania komisji powołanych do oszacowania szkód przez rolników o stratach wywołanych suszą. Powyższe ustalenia nakazują w sposób ostrożny oceniać działalność tychże komisji, a w szczególności fakt pominięcia określonego gospodarstwa rolnego przy sporządzaniu protokołu oszacowania szkód. W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, iż organy administracji obu instancji w sposób bezkrytyczny podeszły do faktu pominięcia gospodarstwa skarżącego przez ową komisję przy określaniu gospodarstw rolnych dotkniętych suszą. Uznały bowiem, iż brak gospodarstwa skarżącego w wykazie rolników poszkodowanych przez suszę uniemożliwia mu przyznanie świadczenia. Powyższe stanowisko organów zarzuca skarżącemu zaniechanie dokonania określonej czynności, w sytuacji gdy czynność ta nie jest opisana w prawie ani w zakresie sposobu, ani też terminu jej wykonania. Jednocześnie zaś organy kwitują, iż niedokonanie owej czynności determinuje konieczność odmowy przyznania zasiłku suszowego. Z powyższym zapatrywaniem nie sposób się zgodzić. Skoro – w świetle tego co zostało powiedziane powyżej – prawo nie określa elementarnych obowiązków strony w zakresie terminu i sposobu powiadomienia przez rolnika komisji powołanej do oszacowania szkód, to rolą organów administracji rozpoznających wniosek o przyznanie zasiłku suszowego jest taka wykładnia przepisów prawa, która pozwoli racjonalnie ukształtować kryteria powiadamiania komisji o szkodzie powstałej w następstwie suszy. Skoro celem analizowanych przepisów jest przyznanie rolnikowi zasiłku suszowego w następstwie wniosku złożonego w zakreślonym terminie, to usprawiedliwione okolicznościami – przy braku szczegółowej w tym zakresie regulacji – jest uznanie tejże daty także za termin powiadomienia komisji o szkodzie wywołanej suszą. Podobnie rzecz się ma z kwestią sposobu powiadomienia komisji o powstałych szkodach. Skoro przepisy regulują kwestię sposobu wszczęcia postępowania o przyznanie zasiłku suszowego, to uznać wypada, iż złożenie takiego wniosku w organie pomocowym stanowi jednocześnie powiadomienie o szkodzie wyrządzonej suszą. Skoro do tego co już zostało powiedziane powyżej na temat regulacji prawnych odnoszących się do sposobu i terminu zgłaszania komisjom szkód dodamy, iż komisje te nie mają stałej siedziby i są powoływane ad hoc w razie zaistnienie konkretnej potrzeby, to uznać wypada, iż złożenie wniosku o przyznanie zasiłku suszowego w organie pomocowym spełnia jednocześnie warunek powiadomienia komisji powołanej do szacowania szkód o fakcie wyrządzenia przez suszę szkody w konkretnym gospodarstwie rolnym. Z punktu widzenia możliwości realizacji przez obywatela uprawnień przyznanych mu przez prawo, bez istotniejszego znaczenia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ pomocowy powiadomi komisję powołaną do szacowania szkód o fakcie dokonania zgłoszenia szkody w konkretnym gospodarstwie. Komisja wszak nie jest odrębnym organem administracji wobec organu pomocowego, której rozstrzygnięcia miałyby prejudycjalny charakter wobec rozstrzygnięć organu pomocowego. Nie ulega wątpliwości, iż ustalenia komisji mają wyłącznie komplementarny charakter wobec działań organu pomocowego. W takiej sytuacji obowiązek współdziałania dla przeciwdziałania skutkom dotykającej obywatela przymusowej sytuacji wydaje się nieuchronny. Inne rozumienie przytoczonych powyżej przepisów musi prowadzić do wniosku, iż rolnik winien ponieść negatywne konsekwencje zaniechania określonego zachowania, w sytuacji gdy prawo nie określa tego zachowania w precyzyjny i jednoznaczny sposób. W realiach niniejszej sprawy – o czym już była mowa – podkreślić wypada zachowanie przez skarżącego terminu do wszczęcia postępowania o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r.. Tym samym uznać wypada, iż w ten sposób zachowany został zarówno termin do powiadomienia komisji o szkodach spowodowanych suszą, jak i o fakcie suszy powiadomiona została sama komisja. W takiej sytuacji uznać wypada, iż brak umieszczenia skarżącego "w imiennym wykazie rolników poszkodowanych w wyniku klęski suszy", to skutek okoliczności, za które skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.