II SA/Łd 364/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zgierzu na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 27 kwietnia 2006 roku nr XLIV/369/06 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgierz" przez Gminny Zakład Komunalny - oddala skargę. a.bł. Prokurator Rejonowy w Zgierzu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 27 kwietnia 2006 roku, nr XLIV/396/06 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgierz" przez Gminny Zakład Komunalny. Autor skargi w jej motywach wskazał na istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej jako: "u.s.g.") poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia przepisów karnych i odszkodowawczych w drodze uchwały rady gminy. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, precyzując jej zarzuty na rozprawie w dniu 18 li8opca 2018 roku w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 i § 35 uchwały. W motywach skargi Prokurator napisał, że uchwała w rozdziale VIII w § 34 i 35 stanowi o przepisach karnych i odszkodowawczych wymieniając szczegółowo różne typy zachowań penalnych. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy), zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić podstawy do uchwalenia przepisów karnych i odszkodowawczych. Zdaniem autora skargi, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Zgierzu wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż z treści skargi wynika, że Prokurator kwestionuje wyłącznie fakt wprowadzania przepisów zawartych w rozdziale VIII uchwały (§ 34 i 35), jednak wnosi o stwierdzenie nieważności całości uchwały. Wadliwy akt prawa miejscowego należy ewentualnie unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. W ocenie organu, nie jest uzasadnione żądanie uchylenia całej uchwały, w sytuacji, gdy zarzuty skargi wskazują na niezgodność z prawem jedynie jej niewielkiej części, a jednocześnie autor skargi nie wykazał, by pozostałe przepisy uchwały naruszały prawo powszechnie obowiązujące. Nadto, organ sięgając do treści art. 28 ust. 1 – 5 ustawy podkreślił, że z porównania tych przepisów z treścią zaskarżonej uchwały wynika, że regulacja zawarta w uchwale w przeważającej części pokrywa się z regulacją ustawową, a na dodatek, co uszło uwadze Prokuratora, wprost odwołuje się do tej regulacji, zarówno wprost wskazując tytuł ustawy (§ 34 pkt 4 uchwały) jak również choćby poprzez sposób określenia sankcji obciążających podmiot dopuszczający się czynów, o których mowa w obu aktach –"karze określonej w ustawie podlega ten, kto...", "sąd może nałożyć obowiązek zapłaty nawiązki... w wysokości wskazanej w ustawie". W tym kontekście, organ dostrzegł, iż zakaz powtórzeń normatywnych, o których mowa w przepisach załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. 2016 roku, poz. 283, dalej jako: "Z.t.p."), nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem dopuszczalne są od niego wyjątki. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, iż zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w §118 Z.t.p. (oraz analogicznym § 137 Z.t.p., a także § 4 Z.t.p.) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się także sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażanie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości, czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy. W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Przepis zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy (bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego), a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. W wyroku z dnia 25 maja 1998 roku (sygn. U 19/97) Trybunał Konstytucyjny nazwał taki przypadek "definicją sprawozdawczą" i powtórzył, że "informacja tego typu nie zawierałaby żadnej samodzielnej treści normatywnej (uzupełniającej to, co jest unormowane wprost w ustawie)". Niezależnie zaś od powyższego, organ odkreślił, iż od powtarzania przepisów ustaw należy odróżnić posługiwanie się w aktach prawa miejscowego, określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, a także w ustawie zawierającej przepis upoważniający do wydania danego aktu. Działanie takie jest uzasadnione z prakseologicznego punku widzenia, albowiem z jednej strony konieczność zachowania jednolitości sformułowań używanych w aktach normatywnych, a z drugiej – ubogość zasobów języka, zmusza prawodawcę lokalnego do używania określeń (pojęć, zwrotów), które i tak są używane w aktach wyższego rzędu. Nie można oczywiście zmieniać określeń (pojęć, zwrotów), które zostały zdefiniowane (to znaczy nadawać im nowych znaczeń), co nie oznacza, że istnieje zakaz używania pojęć, które występują w aktach prawnych wyższego rzędu. Wobec tego – zdaniem organu – przedmiotowe regulacje we wskazanym zakresie nie wprowadzają nowych treści normatywnych ani nie modyfikują przepisów ustawy, toteż nie można uznać, by naruszały one przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również Rada Gminy wyraźnie odwołała się do przepisów ustawy, nie dążąc do nadania stanowionym przepisom samodzielnego charakteru normatywnego. Wreszcie, § 35 uchwały jest skierowany do Gminnego Zakładu Komunalnego, a nie do nieokreślonej liczby adresatów, a zatem jest przepisem o charakterze wewnętrznym, a nie przepisem prawa miejscowego, nie ma więc podstaw do jego uchylenia w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.) Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zgierz z dnia 27 kwietnia 2006 roku, Nr XLIV/369/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgierz przez Gminny Zakład Komunalny, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 328 ze zm., dalej jako: "ustawa") jest aktem prawa miejscowego. w art. 19 ust.2 ustawy ustawodawca sprecyzował, ze Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo –kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, wymieniając przedmiot regulacji w 9. punktach, ale, jak wynika ze sformułowania art. 19 ust.2 katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym, Jak słusznie zauważył organ, zarzuty skargi odnoszą się jedynie do dwóch przepisów uchwały, czyli § 34 i § 35. W ocenie autora skargi uchwała w tym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem zawiera przepisy o charakterze karnym i odszkodowawczym. Tymczasem brak jest przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do regulowania tych kwestii. Prokurator nie zauważył jednakże, iż faktycznie zakwestionował rozwiązanie przewidziane w samej ustawie. Jak słusznie bowiem podniósł organ, § 34 regulaminu jest w zasadzie recypowaniem do treści regulaminu art. 28 ustawy stanowiącym o odpowiedzialności karnej za bezumowne korzystanie z wody lub odprowadzenia ścieków. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 Z.t.p. w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z tego wniosek, że powtarzanie regulacji ustawowych w aktach niższego rzędu nie powinno mieć miejsca. Niemniej jednak orzekający w niniejszej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska, według którego, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dotkniętej powyższym uchybieniem. Zasady techniki prawodawczej należy bowiem traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa. Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 roku, sygn. II SA/Gl 1064/16 wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy naruszenie zasad techniki prawodawczej nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań zaskarżonego aktu z prawem. Zatem powtórzenie w regulaminie ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa. Z naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone zasady uregulowane odmiennie, niż w ustawie. Dlatego można przyjąć, że jeżeli w uchwale powtórzono zapisy ustawowe, ale ich nie zmodyfikowano w sposób, który wypaczałby zamierzenia ustawodawcy, nie jest to podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Gdyby natomiast organ dokonał w regulaminie zmiany czy modyfikacji przepisów ustawowych, skutkujący tym, że zamierzona przez ustawodawcę treść przepisu straciłaby swoje pierwotne znaczenie, to wówczas jedynie można byłoby mówić o naruszeniu prawa i to w stopniu rażącym. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazać również należy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu, że powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych ma na celu zwiększenie przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata akt ten był czytelny i zrozumiały. Często zaś brak tych powtórzeń prowadziłoby do odwrotnych skutków, a więc żeby móc zdekodować poszczególne zapisy Regulaminu należałoby go czytać łącznie z ustawą, co w praktyce nie dla wszystkich adresatów tych norm byłoby proste. Nietrafne są również zarzuty skargi dotyczące treści § 35 spornej uchwały. W tej regulacji uchwałodawca stwierdza, że "w przypadku poboru wody bez pomiaru z winy odbiorcy usług – Zakład ustala wysokość poniesionej szkody wg faktycznie pobranej ilości wody lub wg ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem przyłącza z maksymalną przepustowością, w okresie od ostatniego przepływu". Zatem § 35, wbrew zarzutom skargi nie kreuje odpowiedzialności odbiorcy – ani cywilnej ani karnej, określa jedynie techniczne szczegóły obliczania szkody. Należy przy tym podkreślić, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, że zawarty w art. 19 ust.2 ustawy katalog przedmiotu regulacji nie jest katalogiem zamkniętym. Poza tym w ocenie sądu treść § 35 Regulaminu znajduje umocowanie ustawowe w art. 19 ust. l2 pkt 3 ustawy, obligującym do zawarcia w Regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Kwestionowany § 35 wskazuje właśnie na sposób rozliczenia w pewnych szczególnych sytuacjach. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. M.K.