II SA/Łd 365/02

Dnia 2 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie NSA: Anna Stępień, Tomasz Zbrojewski, Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz J. M. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]), po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, decyzją z dnia [...] nakazał J. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego w 2001 roku drenażu odwadniającego budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] położonej w S., ul. A 100. W motywach swojego stanowiska organ podał, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] ustalono, iż J. M. realizował roboty polegające na wykonaniu drenażu odwadniającego budynek mieszkalny z odprowadzeniem wody do rowu przydrożnego. Podczas wizji inwestor nie przestawił potwierdzenia zgłoszenia zamiaru wykonania drenażu do właściwego organu, złożył jedynie oświadczenie, że prowadzenia robót nie zgłosił w żadnym urzędzie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się groble na obszarach nawodnionych, drenowanie, deszczownie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]), na podstawie regulacji art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drenażu. Natomiast decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), na podstawie unormowania art. 51 prawa budowlanego, organ nakazał inwestorowi wykonanie w terminie 2 miesięcy określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych w miesiącu lipca 2001 r. przy budowie drenażu, poprzez przedłożenie dokumentacji powykonawczej i inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanego drenażu i ich zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz przedłożenie projektu budowlanego robót niezbędnych do wykonania z pozytywnymi opiniami i uzgodnieniami wynikającymi z przepisów. Decyzja ta zawierała pouczenie, iż niewykonanie w terminie określonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zrealizowanego urządzenia melioracji szczegółowej. Pomimo upływu terminu, inwestor nie zrealizował nałożonego obowiązku, co zdaniem organu zobligowało do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę drenażu. W odwołaniu J. M. wniósł o uchylenie decyzji wyjaśniając, iż po wykonaniu projektu stara się o uzyskanie wymaganych opinii. Ze względu na krótki okres czasu nie udało mu się zgromadzić wszystkich niezbędnych dokumentów. Ponadto z uwagi na sytuację osobistą nie mógł w pełni zająć się realizacją nałożonych obowiązków. W konkluzji odwołania J. M. wniósł o przedłużenie terminu określonego decyzją z dnia [...] w celu jej ostatecznego wykonania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, że drenaż terenu kwalifikuje się jako meliorację szczegółową, na wykonanie, której zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego wymagane jest zgłoszenie do właściwego organu. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] zmierzał do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. A ponieważ inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, ani w dacie określonej przez decyzję nie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu, organ był zobowiązany co wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Ponadto organ po weryfikacji złożonej przez inwestora dokumentacji stwierdził, że nie wypełnia ona obowiązku nałożonego decyzją. Brak jest bowiem projektu doprowadzającego wykonany drenaż do stanu zgodnego z prawem, a przedstawiona dokumentacja została wykonana przez osobę, która nie ma właściwych uprawnień. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. podał, iż zrealizowanie drenażu wpłynęło na poprawę stanu technicznego budynku mieszkalnego i zabezpiecza go przed katastrofą budowlaną. Budynek zlokalizowany jest na terenie o wysokim poziomie wód gruntowych, w sezonie wiosennym i jesiennym jest podtapiany przez wodę spływającą z pól położonych wyżej. Inwestor zlecił opracowanie projektu powykonawczego, ale z uwagi na zbieranie wymaganych uzgodnień nie mógł wywiązać się z nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z unormowaniem art. 51 ust. 1 przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 (czyli po 2 miesiącach od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1) albo decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (pkt 2). W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu drenażu odwadniającego budynek mieszkalny, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi przedstawienie określonej dokumentacji w terminie 2 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż niewykonanie w terminie określonych obowiązków spowoduje wykonanie decyzji nakazującą rozbiórkę zrealizowanego urządzenia melioracji szczegółowej. Po czym decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozbiórkę wykonanego samowolnie drenażu, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zdaniem składu orzekającego, nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej jest zasadne w sytuacji, gdy samowolne wykonanie robót budowlanych uzasadnia obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w razie realizacji ich zgodnie z prawem. Wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie powoduje obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. Nie jest więc zasadne nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w razie samowolnego wykonania robót, których realizacja wymagałaby jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Równocześnie podkreślić należy, iż konieczność przedstawienia opinii technicznej nie wynika wprost z unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, wskazówkę pozwalającą na nakazanie sporządzenia opinii może stanowić przepis art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Przepis ten daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do żądania przedstawienia oceny technicznej w razie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości takie z reguły występują w razie stwierdzenia wykonania robót budowlanych przez osobą nie posiadającą uprawnień budowlanych, systemem gospodarczym. Jednakże wydaje się, że reguły tej nie można rozciągać na sytuacje wykonania nieskomplikowanych obiektów, w szczególności takich, których wykonanie wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Przedstawione poglądy znajdują swoje uzasadnienie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03, nie publ., wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2002 r., SA/Bk 117/02, nie publ.; wyrok NSA z dnia 9 maja 2002 r., SA/Bk 1897/01, nie publ.; wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., IV SA 228/98, Lex Nr 54751; wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97, Lex Nr 48716; wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r., IV SA 303/97, Lex Nr 46645; wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., IV SA 1822/96, Lex Nr 43761). Decyzją z dnia [...] organ nakazał wykonanie dokumentacji, która byłaby wymagana przy podjęciu próby uzyskania pozwolenia na budowę. Działanie takie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie było konieczne. Skład orzekający, po przeanalizowaniu całości akt sprawy, chciałby zwrócić uwagę na kolejne nieprawidłowości w toku działań organu. Zgodnie z unormowaniem art. 9 kpa organ orzekający jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron, organ czuwa nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem składu orzekającego, organ wydając decyzję z dnia [...] nakładającą obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji naruszył opisaną zasadę. Po pierwsze, organ pouczył jedynie o skutkach niewykonania obowiązku. Tu wydaje się, że organ powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu. Przede wszystkim jednak termin wyznaczony powinien być na tyle realny, aby strona mogła wykonać nałożone obowiązki i uzyskać wymagane opinie. W ocenie składu orzekającego termin 2 miesięcy nie pozwala na wypełnienie nałożonych obowiązków, w szczególności gdy wiążą się one z wymogiem uzyskania uzgodnień innych organów. Z tych właśnie powodów działanie organów orzekających było nieprawidłowe, a wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki przedwczesne. Ustosunkowując się do argumentów skargi należy wyjaśnić, iż powody i ewentualne korzyści samowoli budowlanej nie są okolicznościami, z którymi przepisy prawa wiążą skutki prawne, dlatego też pozostały one bez wpływu na wynik postępowania i nie stanowiły podstawy uchylenia decyzji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem reguł prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że kontestowana w skardze decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).