II SA/Łd 365/04

Dnia 1 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. Sygn. akt. II SA / Łd 365 / 04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art.138 par.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę budynku biurowo – magazynowego, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 90A – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] wydaną w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł. i odmówił A Sp. z o.o. w Ł. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] wydaną w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 16 grudnia 2003 roku A Sp. z o.o. w Ł. wystąpiła do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę budynku biurowo - magazynowego oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 90A. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem Nr [... ]z dnia [...]wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując, że zgodnie z przepisem art.150 par.1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...]z dnia [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę budynku biurowo magazynowego, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 90A, wskazując w uzasadnieniu, że wprawdzie A Sp. z o.o. w Ł. będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, jednakże fakt ten nie ma wpływu na zasadność podjętego kwestionowaną decyzją rozstrzygnięcia. Od decyzji tej odwołała się A Sp. z o.o. w Ł. wskazując, że swój wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art.150 par.2 k.p.a. składała do Wojewody [...] jedynie za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ł., a zatem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji odbyło się z naruszeniem właściwości. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy stwierdził, iż pismo wniesione przez stronę odwołującą się, jak wynika z jego tytułu i zawartego w nim oświadczenia woli "wnoszę odwołanie od decyzji nr [...]" jest żądaniem rozpatrzenia postawionych zarzutów w trybie odwoławczym, ale zawiera też wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach, zaś tryb odwoławczy ma w przepisach tego Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji. Organ, który wydał decyzję ostateczną po otrzymaniu żądania wznowienia postępowania obowiązany jest w myśl art. 19 k.p.a. z urzędu zbadać swą właściwość w sprawie i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego – zgodnie z przepisem art. 150 par. 2, a więc do organu wyższego stopnia. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygania o tym żądaniu jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wykazał należytej staranności w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...]z dnia [...], ponieważ po otrzymaniu z urzędu pocztowego zwrotu przesyłki zawierającej powyższą decyzję dla A Sp. z o.o. w Ł. z adnotacją "adresat nieznany", organ ten winien ustalić aktualny adres siedziby spółki i doprowadzić do skutecznego doręczenia decyzji stronie postępowania, czego nie zrobił. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art.10 i 109 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do zapewnienia stronom postępowania możliwości uczestniczenia w każdym stadium postępowania, a także do doręczenia stronom decyzji na piśmie. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stwierdzenie w żadnym razie nie dowodzi zamierzonego działania organu w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu. Tym samym organ ten nie podzielił stanowiska strony odwołującej się o przeprowadzeniu w przedmiotowej sprawie postępowania i wydaniu przez organu I instancji decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ odwoławczy, nie będąc jednak związany granicami skargi stwierdził, iż zgodnie z przepisem art.148 par.2 k.p.a., strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie określonej w przepisie art.145 par.1 pkt 4 k.p.a. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z akt sprawy, A Sp. z o. o. w Ł. zwróciła się w dniu [...] do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. o doręczenie jej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na wniosek S. S., stanowiącej podstawę realizacji inwestycji na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 90A. W ocenie organu odwoławczego fakt ten świadczy o tym, że najpóźniej w dniu [...] A Sp. z o.o. w Ł. posiadała wiedzę o decyzji udzielającej S. S. pozwolenia na budowę, na podstawie której realizowana była inwestycja na sąsiedniej nieruchomości. Skoro wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją strona odwołująca się złożyła w dniu 16 grudnia 2003 roku, to w ocenie organu odwoławczego uczyniła to z uchybieniem miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta Ł. i odmówić A Sp. z o.o. w Ł. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] wydaną w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł., bowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nastąpiło pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, co stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W dniu 31 marca 2004 roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiodła A Sp. z o.o. w Ł. domagając się uchylenia tejże decyzji "w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] (ust. 2 sentencji decyzji)" . W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zdaniem organu odwoławczego wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu. Strona skarżąca przyznała, iż w dniu [...] zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. o doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na wniosek S. S.. Przyznała również, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 16 grudnia 2003 roku. Stało się tak jednak dlatego, iż przedmiotowa decyzja została doręczona do siedziby strony skarżącej w dniu 4 grudnia 2003 roku. Zdaniem skarżącej, nie nastąpiło zatem uchybienie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skoro bowiem podstawą rozpoznania w powyższej sprawie – w kwestii dotyczącej terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – jest przepis art.148 par.2 k.p.a., to w ocenie strony skarżącej z treści tegoż przepisu wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji (skutek doręczenia), a nie dzień, w którym miała taką możliwość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.3 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art.1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej naruszenia prawa rodzącego konieczność ich uchylenia. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, poz. 98, poz. 1071 ze zm.). Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji obu instancji wskazać wypada, iż nie budzi uwag krytycznych zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organy prawidłowo przyjęły, iż skarżący bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Elementem spornym jest natomiast data, od której należy liczyć początek biegu terminu określonego w przepisie art.148 par.2 k.p.a. Ugruntowane jest stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art.28 k.p.a., w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art.145 par.1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 roku w sprawie sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103, oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 roku w sprawie sygn. akt I SA 2219/97, LEX Nr 44513). Nie budzi wątpliwości, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego wynosi jeden miesiąc i liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art.148 par.1 k.p.a.). Mając na uwadze, iż przyczyną domagania się wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc podstawa określona w przepisie art.145 par.1 pkt 4 k.p.a., to termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art.148 par.2 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego termin ten winien być liczony od dnia, w którym strona skarżąca zwróciła się do organu o nadesłanie "decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę – wydanych na wniosek S. S.", to jest od dnia [...], bowiem już wówczas strona wiedziała o decyzji. Zdaniem skarżącego natomiast, termin ten rozpoczął swój bieg dopiero w dniu 4 grudnia 2003 roku, kiedy stronie skarżącej doręczona została decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art.148 par.2 k.p.a., jako przesłankę podania o wznowieniu postępowania z przyczyny określonej w przepisie art.145 par.1 pkt 4 k.p.a. podaje złożenie tegoż podania w zakreślonym terminie liczonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przyjmuje się powszechnie, iż dowiedzenie się przez stronę o decyzji, to nie tylko powzięcie przez nią wiadomości o tym, że "jakaś" decyzja zastała wydana, ale to również dowiedzenie się o treści rozstrzygnięcia w danej sprawie. Informacja o wydanej decyzji, która dociera do strony domagającej się następnie wznowienia postępowania, może pochodzić z różnych źródeł. Aby jednak taka informacja mogła zostać uznana za dowiedzenie się przez stronę o decyzji w rozumieniu przepisu art.148 par.2 k.p.a., musi informacja ta wskazywać nie tylko na sam fakt wydania "jakiejś" decyzji, ale również na treść zapadłego rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2000 roku w sprawie sygn. akt I SA 855/99, Lex Nr 54136 i wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 roku w sprawie sygn. akt I SA 570/95, ONSA 1997/2/100). Co więcej, w omawianym przepisie chodzi o realne powzięcie przez stronę wiadomości o zapadłym rozstrzygnięciu. Nie można zaś utożsamiać dnia dowiedzenia się o decyzji z dniem, w którym strona miała jedynie możliwość takiego dowiedzenia się, lecz w rzeczywistości, o zapadłym rozstrzygnięciu nie powzięła wiadomości (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1662/97, Lex Nr 48730). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydaną decyzję oparł na konstatacji, iż strona wiedziała o decyzji już w dniu [...], skoro tego dnia wystąpiła o jej doręczenie. Owszem, zgodzić się wypada z organem, iż to "dowiedzenie się o decyzji", a nie doręczenie decyzji wszczyna na gruncie przepisu art.148 par.2 k.p.a. bieg miesięcznego terminu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 roku w sprawie sygn. akt I SA 769/97, Lex Nr 45129). Tym niemniej, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności z treści pisma strony skarżącej z dnia [...] nie można wyprowadzić wniosku, iż strona w tej dacie wiedziała o treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ zresztą nie prowadził w tym zakresie jakichkolwiek badań ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż skoro strona domagała się doręczenia decyzji, to "posiadała wiedzę o decyzji". Z pisma skarżącej z dnia [...] wynika co najwyżej, iż strona będąc uczestnikiem postępowania o pozwolenie na budowę zainicjowanego stosownym wnioskiem inwestora nie została poinformowana o zapadłym rozstrzygnięciu. Inwestor natomiast rozpoczął realizację inwestycji budowlanej. Z powyższego można co najwyżej wyprowadzić wniosek, iż strona skarżąca mogła zakładać, na podstawie towarzyszących okoliczności, iż w sprawie o pozwolenie na budowę wydana została "jakaś" decyzja (vide wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 957/97, Lex Nr 47861). Natomiast z całą pewnością dowolny jest wniosek organu odwoławczego, iż strona skarżąca wiedziała o zapadłym rozstrzygnięciu, a więc wiedziała o decyzji w rozumieniu przepisu art.148 par.2 k.p.a.. Na uwagę zasługuje również i to, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego jest rozstrzygnięciem złożonym, chociażby przez to, iż jej integralną częścią jest techniczny projekt budowlany. Już tylko z tego powodu wielce wątpliwa jest teza organu odwoławczego, iż strona skarżąca nie mając możliwości zapoznania się z wydaną decyzją znała treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgoła odmienne są zarzuty, jakie podnieść należy wobec decyzji organu I instancji, który opierając się o przepis art.146 par.2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na to, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w przepisie art.145 par.1 k.p.a., ale także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w przepisie art.146 k.p.a. Przepis ten zawiera bowiem dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ale ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (vide: wyrok NSA z dnia 17 września 1999 roku w sprawie sygn. akt I SA 1956/98, Lex Nr 48560 i wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 598/99, Lex Nr 48672). Przepis art.146 par.2 k.p.a. stanowi, iż mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art.145 par.1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie po wznowieniu postępowania ma wyjątkowy charakter i dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Natomiast w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, a tym samym nie są znane jej wnioski dowodowe i twierdzenia, nie można przyjąć, iż w sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy. Tym samym nie można twierdzić, że w następstwie wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 roku w sprawie sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127, wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 roku w sprawie sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994/7 – 8/155 oraz J. Borkowski: Glosa aprobująca do powyższego wyroku, PS 1994/7 – 8/159, a także wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 roku w sprawie sygn. akt IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90) Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art.145 par.1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja miała negatywny charakter, bezprzedmiotowe jest rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia wstrzymania jej wykonalności (art.152 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.