II SA/Łd 365/07

Dnia 13 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 roku sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 71 ust 5 pkt 1, 2, 3a, 3d ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia 20 października 2006r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku - parteru budynku gospodarczego na lokale usługowo - handlowe (sklepy) i zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na wykonaniu miejsc parkingowych i miejsca gromadzenia odpadów na działce o nr ew. 643 obręb [...] przy ul. A w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na niezgodną z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) lokalizację ściany obiektu z otworami w granicy z działką budowlaną oraz na brak toalety ogólnodostępnej, o której mowa w § 84 ust 1 cytowanego rozporządzenia. W celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zdaniem organu, należy wykonać roboty budowlane polegające na przebudowie budynku, doprowadzające przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie wskazanych robót budowlanych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i w tej sytuacji na podstawie art. 71 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Ponadto Starosta [...] wskazał na sprzeczność rozwiązań komunikacyjnych z pkt 2 ust 4 ostatecznej decyzji Prezydenta B. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], co w myśl art. 71 ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego również stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu. Starosta [...] nadmienił także, iż usytuowanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w granicy narusza ustalenia określone w § 272 ust 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stosownie do art. 71 ust 5 pkt 3a Prawa budowlanego skutkuje wniesieniem sprzeciwu. Dodatkowo organ podniósł, iż zamierzona przez wnioskodawców zmiana sposobu użytkowania budynku może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co zgodnie z art. 71 ust 5 pkt 3d Prawa budowlanego obliguje organ do wniesienia sprzeciwu. Od powyższej decyzji S.M. wniósł odwołanie. Odnosząc się do wskazanej przez organ l instancji argumentacji odwołujący się stwierdził, iż: - lokale posiadają toalety wewnętrzne dla personelu i ze względu na niewielką powierzchnię planowanych lokali handlowych oraz uzgodnienie projektu zmiany sposobu użytkowania pod względem sanitarnym oraz bhp niezasadne jest organizowanie ogólnodostępnej toalety dla klientów, - organ l instancji błędnie przyjął, iż wykonanie w istniejącym budynku dodatkowej toalety wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, - Starosta [...] bezzasadnie uznał, iż istniejący budynek z oknami i drzwiami utrwala bądź zwiększa ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich naruszając tym samym § 12 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w obrocie prawnym istnieje decyzja Prezydenta B. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki 268/8, z której wynika, iż działka ta nie stanowi działki przeznaczonej pod zabudowę, a wręcz przeciwnie została przeznaczona do obsługi komunikacyjnej terenu, - bezprzedmiotowy jest argument dotyczący naruszenia § 272 ust 3 powyższego rozporządzenia na skutek istniejących w granicy z działką komunikacyjną (a nie budowlaną) otworów okiennych i drzwiowych w świetle istniejącej decyzji o warunkach zabudowy dla działki 268/8 oraz zgody właściciela tejże działki - Gminy B. - na wykonanie otworów okiennych i drzwiowych skierowanych na działkę nr 268/8 oraz wykonania tychże otworów za aprobatą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.,- nieprawdą jest, iż istniejące wyjścia z lokali na działkę nr 268/8 narusza pkt 2 ust 4g decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ten punkt decyzji odnosi się wyłącznie do komunikacji jezdnej i nie dotyczy komunikacji pieszej. Wskazana w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obsługa komunikacyjna obiektu od strony ulicy A nie ulegnie zmianie, gdyż został wskazany w projekcie zmiany sposobu użytkowania części budynku. Ponadto S.M. podniósł, iż decyzja Starosty [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do sprzeciwu w zakresie zgłoszenia zamiaru wykonania miejsc parkingowych i miejsca gromadzenia odpadów stałych. W ocenie odwołującego powyższe okoliczności powodują, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 1, 2, 3a, 3d ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 3 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż organ ustalający warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego bada projektowane zamierzenie pod względem zgodności z prawem, a nie wszelkimi możliwymi zamierzeniami inwestycyjnymi na danym terenie. Twierdzenie odwołującego się, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wszelkie uwarunkowania dotyczące planowanych na danym terenie inwestycji jest błędne. Ustalenie w drodze decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego dla działki 268/8 budowy ciągów pieszych nie oznacza, iż jest to jedyny możliwy sposób zagospodarowania tej działki i nie wyklucza w tym miejscu innych kubaturowych inwestycji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zamierzenie inwestycyjne strony narusza pkt 2 ust 4g decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z ulicy A, gdyż dostęp do dwóch lokali handlowych jest możliwy jedynie od ulicy B przez otwory drzwiowe w ścianie granicznej budynku z działką budowlaną 268/8. Wojewoda [...] nie podzielił natomiast stanowiska Starosty [...] w zakresie braku toalety ogólnodostępnej stwierdzając, iż w sprawie warunków zdrowotne - sanitarnych wypowiedział się rzeczoznawca ds. sanitarno - higienicznych uzgadniając bez zastrzeżeń zagospodarowanie lokali. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] dotyczące wniesienia sprzeciwu z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców z warunkami zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, jaki również niezgodność z przepisami techniczno -budowlanymi, co mogło spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W dniu 12 marca 2007 roku S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, S.M. powtórzył zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż działka 268/8 w części stanowi pas drogowy, a w pozostałej części trawnik i chodniki dla pieszych i nigdy nie będzie działką budowlaną. Nadto skarżący podkreślił, iż dojazd do planowanych lokali handlowych odbywać się będzie, jak ma to miejsce obecnie, od strony ulicy A i nie ma potrzeby organizowania wjazdu przez działkę 268/8 jak to wskazuje organ odwoławczy. S.M. zarzucił organom obu instancji brak odniesienia się do pojęcia "działki budowlanej" określonego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz nadmienił, iż organy w ogóle nie odniosły się do kwestii objętych zgłoszeniem w zakresie budowy miejsc parkingowych oraz budowy miejsca gromadzenia odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 11 czerwca 2007 roku S.M. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, cl inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa, gdyż nie poczyniły pełnych ustaleń faktycznych, które jednoznacznie uzasadniałyby stanowisko organów w zakresie wniesienia sprzeciwu wobec zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Podstawę materialnoprawnąw niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. OOGr. Nr 156, póz. 1118 ze zm.). Przede wszystkim wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organy całkowicie zignorowały kwestie objętą zgłoszeniem z dnia 9 października 2006 roku w zakresie zamiaru wykonania przez skarżącego robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, ograniczając się jedynie do wniesienia sprzeciwu również i w tej części wniosku. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż U.Z. oraz S.M. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oraz zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na wykonaniu miejsc parkingowych i miejsca gromadzenia odpadów. W tej sytuacji organy architektoniczne - budowlane wnosząc sprzeciw wobec całości zamierzenia inwestycyjnego miały obowiązek przedstawić wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne również w odniesieniu do zamiaru wykonania przez strony określonych robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Tymczasem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie zawiera żadnego wyjaśnienia w tym zakresie, które uzasadniałoby wniesienie sprzeciwu. Wnosząc sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych organy nie odwołały się także do właściwej podstawy prawnej warunkującej wniesienie sprzeciwu w tym zakresie. Powołane przez organy przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji dotyczą bowiem sprzeciwu wniesionego w sprawie deklarowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, natomiast nie stanowią podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu dla zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu w tym zakresie zostało bowiem uregulowane odmiennie i ma swoje umocowanie w treści w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Nierozpatrzenie wniosku w części obejmującej zgłoszenie wykonania miejsc parkingowych i gromadzenia śmieci (śmietnika), niewyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek rozstrzygnięcia odnoszącego się do tej części zgłoszenia stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa., skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stwierdzić należy, iż również w tym zakresie przedmiotowy akt nie jest wolny od naruszeń procedury administracyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zarówno w swojej osnowie, jak również w uzasadnieniu nie zawiera wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów kpa, lecz powinna także zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, gdyż organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 71 PB zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 71 ust 5 cytowanej ustawy zawarty został szeroki katalog przesłanek warunkujących wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne w sytuacji, gdy deklarowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Analiza powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, iż tylko warunki wymienione w pkt 1 i 2 zostały określone w sposób precyzyjny i mają swoją konkretyzację w ustawie, natomiast ogólnikowy charakter przesłanek określonych w pkt 3 sprawia, iż ich realizacja za każdym razem poddana została swobodnej ocenie właściwego organu i w szczególności wymaga wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn oraz motywów wniesienia sprzeciwu. Postępowanie administracyjne w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek uproszczone w porównaniu z postępowaniem o pozwolenie na budowę, podlega ogólnym zasadom postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż wniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno - budowlany powinno poprzedzać wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pod względem wystąpienia przesłanek warunkujących wniesienie sprzeciwu. Organ l instancji wskazał, jako faktyczne podstawy wniesienia sprzeciwu, niezgodną z przepisami lokalizację ściany z otworami w granicy z działką budowlaną, sprzeczność rozwiązań komunikacyjnych z postanowieniami ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej nieruchomości oraz brak toalety ogólnodostępnej, której to wybudowanie wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił jedynie zarzutu dotyczącego braku toalet ogólnodostępnych. Sprzeciw zatem oparto na przesłankach zawartych w art. 71 ust.5 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, z przesłanki zawartej w art.71 ust.5 pkt 1 PB wycofał się organ odwoławczy. Trafnie zarzuca skarżący błędne zakwalifikowanie zawartych w zgłoszeniu robót jako niezgodnych w zakresie ciągów komunikacyjnych z ustaleniami warunków zabudowy. W dalszym ciągu bowiem komunikacja odbywać się będzie od strony ul. A, zgłoszenie nie przewiduje innych rozwiązań komunikacyjnych, niż zawarte w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. Ponadto stwierdzenie o sprzeczności rozwiązań komunikacyjnych z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie zostało przez organ i instancji w żaden sposób uzasadnione, uzasadnienie zaś organu odwoławczego jest oparte na domniemaniach. Organ odwoławczy nie próbował żądać od inwestorów wyjaśnień wątpliwości związanych z komunikacją na działce, choć sam przyznał, iż jest związany wnioskami zawartym w zgłoszeniu. Bezspornie zaś zgłoszenie milczy na temat innych ciągów komunikacyjnych niż określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak było podstaw do przyjęcia, iż zgłoszenie narusza warunki przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy z 2004r. Tym samym organy nie wykazał podstawy sprzeciwu określonej w art. 71 ust.5 pkt 2 PB. Usytuowanie budynku w granicy z działką 268/8 zostało usankcjonowane ostateczną decyzją Prezydenta miasta B. z dnia [...], która w punkcie 2.1.a) umożliwiała usytuowanie budynku gospodarczego w granicy z działką 268/8. W zgłoszeniu nie przewidziano ani zmiany usytuowania budynku, ani zmiany usytuowania otworów okiennych stosunku do pierwotnie zaplanowanych w 2004 r. Nie ma więc mowy o zwiększeniu dotychczasowego stopnia uciążliwości dla użytkowników działki sąsiedniej. Poza tym na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wyraził zgodę właściciel działki 268/8 (sąsiedniej), potwierdzając, iż usytuowane będą na niej ciągi komunikacyjne i piesze. Należało ten argument uwzględnić przy rozważaniu przesłanki z art. 71 ust.5 pkt 3d PB (utrwalenie uciążliwości dla użytkowników działki sąsiedniej). Rozważania organu II instancji, iż przeznaczenie działki 268/8 pod inwestycję celu publicznego - drogę i ciągi piesze nie przesądza o faktycznym jej przeznaczeniu są w tym kontekście absolutnie nieprzekonujące. Organy administracji publicznej nie wykazały zatem istnienia przesłanek, powołanych jako podstawy zgłoszenia sprzeciwu, wymienionych w art. 71 ust.5 pkt 2 i 3d PB. Decyzja organu i instancji ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z pkt 2 ust 4g decyzji Prezydenta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] oraz niezgodności zamierzenia inwestycyjnego skarżącego z przepisami techniczno - budowlanymi, tj. § 12 ust 1 i § 272 ust 3 Rozporządzenia MSWiA z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy również nie dokonał analizy prawnej wszystkich przesłanek warunkujących wniesienie sprzeciwu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż "organ właściwy (...) może wnieść sprzeciw, jeżeli uzna, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego". Powołanie wyłącznie faktycznych podstaw wniesionego sprzeciwu bez odniesienia ich do właściwego przepisu prawnego nie daje pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia i nie pozwala na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Decyzja odwoławcza zatem błędów decyzji organu stopnia podstawowego nie naprawia w sposób umożliwiający pozostawienie jej w obrocie. Stanowi to naruszenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa - które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie, skutkiem czego zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy architektoniczne - budowlane winny ustosunkować się do całości zamierzenia inwestycyjnego skarżącego wynikającego ze zgłoszenia, zastosować właściwą podstawę prawną w zależności jakiego zamierzenia inwestycyjnego ewentualny sprzeciw miałby dotyczyć, przeprowadzić postępowanie umożliwiające wyjaśnienie wszelkich okoliczności spornych (np. kwestia ciągów komunikacyjnych) oraz dokonać właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia.