II SA/Łd 365/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu na postępowanie egzekucyjne w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 600 (sześćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ar [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odrzuceniu zarzutów wniesionych na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) nakazał H. Ś. i Z. K. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Ż. Nr [...] w Ł. wraz z obowiązkiem zabezpieczenia tego budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczeniem w widocznym miejscu na wejściu do budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 23 lipca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do strony upomnienie informując, iż jeżeli obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego nie zostanie wykonany w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Dnia [...] roku organ skierował do Z. K. i H. Ś. tytuły wykonawcze pouczając o prawie złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego żądając umorzenia tegoż postępowania. Zdaniem strony wykonanie obowiązku nie jest możliwe, gdyż w budynku znajdują się osoby, które zajmują lokale bez tytułu prawnego. Umowy najmu zostały im wypowiedziane, jednakże pomimo licznych wezwań do opuszczenia lokalu nadal tam zamieszkują. Ponadto, gmina winna zapewnić tym osobom lokale socjalne, czego nie czyni z uwagi na brak takowych lokali. W ocenie strony, do momentu kiedy gmina nie dostarczy lokali socjalnych, obowiązek wyłączenia budynku z użytku nie jest możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku, na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.), podlega kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił zarzuty wniesione przez Z. K. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż przeprowadzone w dniu 16 stycznia 2009 roku oględziny wykazały, że obowiązek wyłączenia budynku z użytku nie został wykonany. Okoliczność ta była podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko współwłaścicielkom obiektu. Ustosunkowując się do treści zarzutów organ wyjaśnił, że nie można uznać za niewykonalny obowiązek wyłączenia budynku z użytku z uwagi na brak dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla mieszkańców tego budynku. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. K. zarzucając naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż decyzja jest wykonalna wbrew dowodom i twierdzeniom strony, wniosła o uchylenie postanowienia I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona w uzasadnieniu zażalenia powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 roku (II OSK 1083/06) wywodziła, że zaniechanie dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla osób eksmitowanych z budynku, stanowi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do momentu kiedy lokale nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest wykonalny. Po rozpoznaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że niewykonalność obowiązku może następować z przyczyn prawnych i faktycznych. Obowiązek jest niewykonany z przyczyn faktycznych jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby go w znacznym stopniu utrudniały. Prawna niewykonalność obowiązku zachodzi gdy decyzja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu, nie zachodzi żadna postać niewykonalności obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. Stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie stanu technicznego budynku są wyłącznie właściciele lub zarządcy budynku. Stroną takiego postępowania nie jest gmina. Tym samym organ nie podzielił poglądu, iż niewywiązanie się przez podmiot trzeci (gminę) z obowiązku zapewnienia lokali socjalnych, prowadzi do niewykonalności decyzji o wyłączeniu budynku z użytku. W skardze na powyższe postanowienie Z. K. wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu strona ponownie wyjaśniła, że w kamienicy zamieszkują osoby, które zajmują lokale bez tytułu prawnego (umowy najmu zostały wypowiedziane), zatem jedyną możliwością wykwaterowania tych osób jest wytoczenie przeciwko nim powództw o eksmisję. Proces taki jest długotrwały. Przede wszystkim jednak gmina powinna tym osobom zapewnić lokale socjalne. Ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 roku strona wywodziła, że brak zapewnienia lokali socjalnych przez gminę stanowi o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 roku, II SA/Łd 530/10, oddalił skargę Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 marca 2012 roku, II OSK 2445/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. K. uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2012 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że spór prawny w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w warunkach niniejszej sprawy można uznać za niewykonalny – w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – obowiązek wyłączenia budynku z użytku z uwagi na brak dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla mieszkańców tego budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaniechanie dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla osób eksmitowanych z budynku, stanowi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do momentu, kiedy lokale nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest wykonalny. Z treści powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż stosownie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5). W przepisie tym nie zawarto przesłanki wskazującej, że niewykonalność obowiązku ma mieć charakter trwały. Uznać zatem należy, że podstawą zarzutu z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być również czasowa niewykonalność obowiązku. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może nastąpić z różnych przyczyn: subiektywnych lub obiektywnych. Wskazuje się także, że niewykonalność może być trwała lub czasowa. W przypadku czasowej niemożności wykonania obowiązku organ egzekucyjny powinien wstrzymać czynności egzekucyjne na podstawie art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast skutkiem trwałej niewykonalności jest umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Zbigniew Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wyd. 4 Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 114). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni przesłanki niewykonalności w odniesieniu do nakazanego na podstawie art. 68 Prawa budowlanego obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, który wiąże się z koniecznością uprzedniego zapewnienia lokali zamiennych lokatorom, bądź koniecznością uprzedniej eksmisji osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego i nie wyrażających zgody na jego dobrowolne opuszczenie, należy uwzględnić wskazane wyżej dodatkowe okoliczności. W myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.) spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie, do dnia 31 grudnia 2015 roku na właściwej gminie. W celu realizacji tego obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu zamiennego obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 roku, II OSK 1083/06, Lex Nr 360191). Rekapitulując, w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z czasową niewykonalnością obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, co powinno być ocenione przez organ egzekucyjny w ramach rozpoznawania zarzutu z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko