II SA/Łd 366/02

Dnia 8 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant: sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. C. P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego wraz z nadbudową poddasza w części o funkcji mieszkalnej, na działkach o nr ewid. [...]; [...] i [...] przy ulicy A w W., na wniosek A. i P.P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że zamierzenia inwestycyjne inwestorów przedmiotowej budowy, są zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutkowało to, jak wskazał organ orzekający, obowiązkiem organu administracyjnego, ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w tej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że rozstrzygnięcia w zakresie, czy dana inwestycja może być realizowana bezpośrednio przy granicy sąsiada i jakiego rodzaju skutki może wywołać na zagospodarowanie działki sąsiedniej (przykładowo: w zakresie nasłonecznienia), nastąpią na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym stanie, organ odwoławczy wskazał, że na tym etapie postępowania administracyjnego, nie zostały naruszone interesy osób trzecich, przy czym o wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, może wystąpić każdy, "choć nie każdy, kto ją uzyska - może otrzymać pozwolenie na budowę". W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, C. P. zarzucił, że decyzja zaskarżona jest wadliwa i została podjęta na podstawie ogólnego i nieprecyzyjnego planu zagospodarowania przestrzennego. Z planu tego, zdaniem skarżącego, "nic nie wynika poza tym, że jest to teren ", nie wiadomo, czy ma tam być niska czy wysoka zabudowa. W ocenie skarżącego, zamiar inwestycyjny "sąsiada, polegający na nadbudowie, to śmierć techniczna dla szklarni", stanowiącej własność skarżącego. Planowana inwestycja, wyjaśnił skarżący, godzi w jego działalność ogrodniczą. Ponadto skarżący odniósł się polemicznie do działalności "nadzoru budowlanego" w W. i podał, że w granicy jego posesji, 7 sąsiadów, wybudowało już różne obiekty. Skarżący wskazał, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego powinien zostać uszczegółowiony odnośnie stwierdzenia, "że dopuszcza się jedynie zabudowę niską". W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. P., właściciel działki zabudowanej szklarnią, sąsiadującej z terenem zamierzonej inwestycji, zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., iż decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z zamiarem rozbudowy istniejącego bezpośrednio przy granicy pawilonu handlowego wraz z nadbudową o poddasze mieszkalne, została wydana wadliwie i nie odpowiedziała na jego zarzuty zawarte w odwołaniu. W obszernym uzasadnieniu skarżący w szczególności kwestionuje ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., które dopuszczają istnienia w sąsiedztwie - jego zdaniem - dwóch sprzecznych z sobą funkcji: jego dużej szklarni i wysokich budynków. Twierdzi, że realizacja inwestycji sąsiada to "śmierć techniczna" dla szklarni, bowiem nasłonecznienie od strony wschodniej jest dla upraw pod szkłem najważniejsze. Nie zgadza się na dalsze etapy przygotowywania inwestycji do realizacji, gdyż i jego zdaniem, ludzie z branży budowlanej w W., pozostający z sobą w różnych powiązaniach zawodowych i innych, nie dają gwarancji na rzetelne rozpatrzenie jego sprawy. Zarzuca także kłamstwo sąsiadowi, który wnioskuje o rozbudowę pawilonu handlowego wraz z nadbudową chociaż ściany i fundamenty na to nie pozwalają i tak naprawdę będzie to budowa budynku od podstaw. Prosi też Naczelny Sąd Administracyjny o spowodowanie uszczegółowienia planu w sposób uniemożliwiający manipulowanie jego treścią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie ustaliło, że: • dla terenu, na którym położone są działki stanowiące przedmiot zaskarżenia, obowiązującym jest miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony przez Radę Gminy W. uchwałą Nr XXI/152/92 z dnia 25 kwietnia 1992 r. (publikacja: Dz.U.Woj.Sieradzkiego Nr 4 z 1992 r., poz. 25 z późn.zmianami). Teren ten na rysunku planu oznaczony jest symbolem C8M, a ustalenia zawarte w tekście planu dla całej jednostki C8, w której mieszczą się również tereny oznaczone symbolami PS, US, ZP, ZD, ZC, ZL, RPU, UH, NO, RP, RZ, RL, N są następujące Ustalenia ogólne: Tereny zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej oraz upraw polowych. Istniejąca zabudowa w dobrym stanie technicznym do adaptacji. Możliwość uzupełnienia zabudowy usługami i rzemiosłem o małej strefie uciążliwości. Przez obszar przebiega strefa przewietrzania miasta. Dopuszcza się jedynie zabudowę niską, tereny upraw polowych obok cmentarza do zachowania. Ustalenia szczegółowe: Dla terenów przemysłowych przy ul. Wojska Polskiego wykonać badania wpływu uciążliwości na otoczenie oraz podjąć działania w celu jego ograniczenia zgodnie z wymogami ustawy o ochronie środowiska..." Wypis i wyrys z planu stanowią załączniki do akt sprawy. Charakter zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku A. i P. P., nie jest sprzeczny z cyt. wyżej ustaleniami. Plan nie określa ilości kondygnacji naziemnych dla istniejącej tu i projektowanej zabudowy lub jej wysokości w metrach. Z literatury przedmiotu (Wł.Korzeniowski. Budownictwo mieszkaniowe. Poradnik projektanta. W-wa 1989) wynika, że podział na zabudowę niską, średniowysoką i wysoką odnosi się dopiero do budynków powyżej 4-5 kondygnacji i jest uzależniony od potrzeby wyposażenia w windę (budynki średniowysokie), zaś budynki wysokie są obiektami powyżej 12 kondygnacji. Budynki dwukondygnacyjne są zaliczane do zabudowy niskiej. • Istotnie, działka C. P., sąsiadując z wieloma różnymi właścicielami, przy takich jak wyżej ustaleniach planu, jest narażona na wielofunkcyjne sąsiedztwo. O zapewnieniu odpowiednich warunków nasłonecznienia, będzie można jednak orzekać dopiero na etapie projektu budowlanego, gdy będzie znana wysokość projektowanego budynku. Wtedy też będzie można dowieść, czy zamierzona inwestycja istotnie narusza interes prawny właściciela szklarni, czy też dotychczasowe warunki nasłonecznienia szklarni nie zostaną pogorszone. Orzec może o tym Starosta W. właściwy w sprawach pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego, opartego głównie na ustaleniach obowiązującego planu miejscowego, nie jest możliwym orzekanie w tego rodzaju kwestiach. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawiera stosowną klauzulę, że realizacja zamierzenia nie może utrudnić prawidłowej zabudowy i użytkowania terenów sąsiednich w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. • Zgodnie z art. 41 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na wniosek zainteresowanego. Organ wydający decyzję, jest więc związany treścią wniosku i nie może domniemywać, iż wnioskodawca postąpi inaczej. W ocenie organu odwoławczego te zarzuty nie mogą stanowić jakiejkolwiek przesłanki, która mogłaby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Dla istoty sprawy nie mogą mieć również znaczenia zarzuty odnoszące się do nagannych powiązań służbowych i pozasłużbowych pracowników organu pierwszej instancji w W. • Adresatem właściwym w kwestii spowodowania doprecyzowania ustaleń obowiązującego planu miejscowego, jest Zarząd Miejski w W., który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. r 15 z 1999 r. po. 139 z późn. zmianami) może wnioskować do Rady Miejskiej w W. o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Z wnioskiem w tej sprawie może wystąpić każdy, również C. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) proces budowlany został podzielony na etapy, przy czym postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymogi, których dochowanie jest niezbędne dla "podjęcia zamierzonej działalności inwestycyjno - budowlanej", dla uzyskania pozwolenia na budowę. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozbawia inwestora możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, to jest możliwości realizacji jego zamierzenia inwestycyjnego /por. S.Jędrzejewski: Proces budowlany. Zagadnienia administracyjno - prawne. Bydgoszcz 1995, s.21-22/. Bezsporne jest również, że roboty budowlane /poza tymi, które nie wymagają pozwolenia na budowę/, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art.28 ustawy - Prawo budowlane/, której wydanie jest uwarunkowane uzyskaniem wcześniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 40 ust. l powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznie jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z przepisami szczególnymi. Stosownie zaś do art.43 tej ustawy /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, nie można odmówić ustalenia warunków i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne /poprzednio - "nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"/ z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art.2 ust.2 tej ustawy, który to przepis reguluje tryb postępowania przy ustalaniu warunków zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej, jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zwężające. Na tym bowiem etapie starań inwestora o realizację zamierzenia inwestycyjnego, organ orzekający jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, uwzględniając jednakże warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania wynikające z ochrony interesów osób trzecich. Zgodzić się jednak należy z poglądem, wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, to jest na etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym bowiem razie, orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w istocie pozbawiłaby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie ewentualne zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei, z punktu widzenia inwestora, jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego /o pozwolenie na budowę/, były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w innej sprawie i w innym postępowaniu. Jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96 (ONSA 2000, z. l, poz. 15), ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art.42 ust. l pkt 5 powołanej ustawy/, może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (albo przepisów szczególnych, w przypadku braku planu - art. 40 ust. l cyt. ustawy). Skoro bowiem celem decyzji, która jest podejmowana w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego /przepisami szczególnymi/, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zgodzić się też należy z poglądem Sądu administracyjnego z wyroku z dnia 7 września 2001 r., IV SA 1505 i 1506/99 (ONSA 2002, z.4, poz. 153), że zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie, będącym etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu jedynie przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, daje dopiero inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane powołaną wcześniej ustawą - Prawo budowlane, zostaną spełnione. Oznacza to, że wykonanie inwestycji realizuje się w dwóch następujących po sobie etapach, w drodze dwóch różnych postępowań, prowadzonych przez różne organy, zobowiązane do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, ale w różnych zakresach, wynikających z obowiązujących przepisów. Odnośnie natomiast co do warunków, wynikających z przepisów szczególnych, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny one być jedynie ewidencjonowane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych /art.42 ust. l pkt 3 powołanej ustawy/, oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiana z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów, a tego rodzaju rozstrzygnięcia pozostają we właściwości organu, który jest właściwy w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. W sprawie niniejszej należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach, o których była mowa wcześniej. Trafnie także wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w istocie, zarzuty i żądania strony odwołującej się (i skarżącej), są oparte na przepisach Prawa budowlanego i innych, o charakterze szczególnym, które byłyby stosowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zamierzona inwestycja bezspornie pozostaje w zgodności z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wnikliwie ocenił organ odwoławczy, w oparciu o dołączoną do akt administracyjnych sprawy niniejszej, dokumentację planistyczną. W tym miejscu podnieść należy, że Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, nie ma podstaw do dokonywania zmian w treści planu zagospodarowania przestrzennego, czego zdaje się żądać strona skarżąca. Odnosząc się do treści skargi, już tylko dodatkowo warto wyjaśnić, że stosownie do § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) budynkiem niskim, jest budynek do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub budynek mieszkalny o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Zarzuty skargi nie mogły zatem mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, przy czym decydowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z żądaniami strony skarżącej doprowadzić mogłoby do dokonania rozstrzygnięć, do których organy nie były uprawnione. Ostatecznie strona skarżąca nie podważyła nawet zgodności zamierzonej inwestycji z rozstrzygnięciami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) należało orzec, jak w sentencji wyroku. ls/