II SA/Łd 366/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku D. F. złożonego w dniu 2 listopada 2006r., orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka M. F.. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Wniosek o wypłatę zapomogi wypłaca się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin. Natomiast wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania, z tego też względu wniosek D. F. pozostawiony został bez rozpoznania. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. F.. Wyjaśniła, iż M. F. jest dzieckiem adoptowanym, urodził się w dniu 29 grudnia 2005r., proces adopcyjny zakończył się we wrześniu 2006 roku, a nowy akt urodzenia został sporządzony w dniu 24 października 2006r. Podkreśliła, iż dopiero po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu Rodzinnego mogła załatwić wszelkie sprawy urzędowe i kościelne. Dodała, iż oboje z mężem uznają, że ich syn urodził się w dniu kiedy został wystawiony nowy akt urodzenia, gdzie zostały mu nadane nowe imię, nazwisko i wskazani nowi rodzice. Okoliczność, iż dziecko było adoptowane nie może, zdaniem strony, przekreślać jego szans na otrzymanie pomocy, tym bardziej, jeśli uwzględni się, jaka liczba dzieci oczekuje na adopcję. Reasumując strona wskazała, iż nie można dzielić dzieci, ani ich rodziców, na kategorie lepszych i gorszych, pomoc należy się każdemu z nich. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i powołał przepisy prawa na podstawie, których ustala się prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Dalej wskazał, iż określenie występujące w art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych "wniosek pozostawia się bez rozpoznania" stanowi w nauce kwestię wywołującą wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z jednym z poglądów, pozostawienie wniosku bez rozpoznania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, która co prawda nie rozstrzyga, co do istoty sprawy, lecz kończy postępowanie w danej instancji. Według drugiego, pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę, wskutek czego stało się bezskuteczne z mocy prawa. Podniósł nadto, iż przepisy szczególne mogą wprowadzać regulację formy rozstrzygnięcia, pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez wskazanie np. że następuje ono w formie decyzji. Przenosząc swe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, iż przepis art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w formie decyzji ani postanowienia. Z tego względu organ odwoławczy, uwzględnił pogląd bardziej ugruntowany w orzecznictwie i stwierdził, iż organ I instancji nie miał podstaw do wydania w sprawie decyzji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony i orzekł o uchyleniu tego rozstrzygnięcia, jednocześnie umarzając postępowanie prowadzone przez organ I instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. F. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, oświadczyła, iż gdyby było to możliwe adoptowałaby syna przed ukończeniem przez niego trzech miesięcy, niestety proces adopcyjny jest długotrwały i nie miała na niego żadnego wpływu. Skarżąca wskazała, iż wydana decyzja organu odwoławczego nie zmienia jej sytuacji, podała iż ma kontakt z innymi parami, które adoptowały dzieci i otrzymały "becikowe", tym bardziej nie rozumie, dlaczego w jej przypadku było inaczej, jej dziecko nie jest gorsze i też wymaga opieki, troski, ale również ubranek i pieluch. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż zasadne było orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji wobec braku przedmiotu rozpoznania. Kolegium stoi na stanowisku, iż nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy, a jedynie do formalnego działania w celu wycofania z obrotu wadliwej decyzji, stąd ograniczył się do rozważań kwestii proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż niewątpliwie strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Będąca podstawą rozstrzygnięcia ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) wprost wskazuje w art. 15b ust. 3 ustawy, iż wniosek o przyznanie zapomogi składa się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnego wyjątku i żadnych odstępstw od zasady, iż trzymiesięczny termin liczony jest od dnia narodzin dziecka. Nie wskazuje innego sposobu liczenia tego terminu dla dzieci adoptowanych, dlatego w ich przypadku to również jest termin 3 miesięcy od dnia narodzin, a nie od dnia wydania nowego aktu urodzenia. Dlatego Sąd wyrażając zrozumienie dla stanowiska skarżącej ocenił, iż wobec jednoznacznej treści art. 15b w/w ustawy, organ I instancji prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, nie mógł bowiem działać w ramach uznania administracyjnego. I w żadnym razie nie jest to przejaw dyskryminacji dzieci adoptowanych. Ustawodawca nie uregulował odrębnie sytuacji takich dzieci i do czasu uchwalenia nowych przepisów organy administracji, ani Sąd, nie mogą orzec odmiennie. Z powyższych względów w pełni uzasadnione było rozstrzygniecie organu I instancji o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 15b ust. 3 w/w ustawy. Sąd zobowiązany, z mocy ustawy, do kontroli legalności podejmowanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie prowadzone przez ten organ. Uzasadniając organ wskazał, iż owszem przepis art. 15b ust. 3 w/w ustawy wprost wskazuje, iż wnioski wniesione po terminie pozostawia się bez rozpoznania, jednakże ustawa nie podaje formy prawnej, w jakiej ma to nastąpić. Organ uważa, iż pozostawienie bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę, wskutek czego stało się bezskuteczne z mocy prawa i postępowanie z uwagi na brak przedmiotu postępowania należało umorzyć. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu. Wpierw należy wskazać, iż w istocie ustawodawca formułując przepis art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał jedynie, iż wniosek złożony po terminie właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Nie określił formy, w jakiej wniosek taki winien zostać pozostawiony bez rozpoznania, niewątpliwie jednak przewidział taki sposób zakończenia postępowania zmierzającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Sąd nie kwestionuje, iż wykształciły się rozbieżne poglądy w zakresie formy zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Istotnie, zgodnie z art. 104 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadniczo, decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub części. Z kolei postanowienia w myśl art. 123 §2 Kpa dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak wspomniane zostało wcześniej organ odwoławczy uważa, iż "pozostawienie bez rozpoznania" winno przybrać formę notatki urzędowej na wniosku. Analizując przesłanki przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i skutki jakie wywołuje złożenie takiego wniosku, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Trzeba zauważyć, iż złożony przez skarżącą wniosek jest wnioskiem zmierzającym do wszczęcia postępowania administracyjnego "głównego" a nie wpadkowego, chodzi zatem o istotę sprawy. Z przepisu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wywieść, iż jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka jest przyznawana na wniosek, który musi zostać złożony w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin. Jeśli zakreślony termin zostanie przekroczony wówczas wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Zachowanie terminu jest zatem jedną z przesłanek przyznania zapomogi i decyduje o jej przyznaniu. W tej sytuacji trudno przyjąć, iż prawidłowe jest sporządzenie na wniosku złożonym po terminie wyłącznie adnotacji, iż został on pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na uchybienie terminowi. Zachowanie terminu jest przesłanką negatywną zatem powodującą negatywne konsekwencje dla strony, która jej nie wypełniła, tym samym jest również przesłanką przesądzającą o przyznaniu lub nieprzyznaniu zapomogi. Wypełnienie przesłanek wskazanych w przepisie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. złożenie przez ojca, matkę lub opiekuna prawnego wniosku o przyznanie zapomogi w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin żywego dziecka, spowoduje, iż przedmiotowa zapomoga zostanie przyznana. Niewątpliwie zatem brak którejś z przesłanek, również przesłanki zachowania terminu, powoduje załatwienie sprawy co do meritum. Ponieważ w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca wskazał wprost, iż wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania, organy były zobligowane do takiego załatwienia sprawy. Bezsprzecznie, jak wskazane już zostało, wniosek o zapomogę wszczyna postępowanie główne, zatem pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania, wyłącznie poprzez adnotację na wniosku, nie jest prawidłowe. W drugiej części zaskarżonej decyzji Kolegium umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne wskazując na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to nie znajduje uzasadnienia, ponieważ istnieje norma prawna regulująca postępowanie z wniosku o ustalenia prawa do jednorazowej pomocy. Istnieje również przepis stanowiący, iż wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. Postępowanie w niniejszej sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, nie odpadł jeden z elementów postępowania, a jedynie wniosek o wszczęcie postępowania został złożony po terminie, co uniemożliwiło przeprowadzenie pełnego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania w sytuacji, gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01, publ. Biul.Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003r., sygn.akt II SA 1432/01, System Informacji Prawnej LEX Nr 157627). W sytuacji zatem, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy zobowiązany jest, zgodnie z powyższym, do umorzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie istnieją takie podstawy a jedynie merytoryczne rozpoznanie wniosku nie było możliwe z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej orzeczenia o przyznaniu zapomogi. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, iż nieuzasadnione było orzeczenie o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Istotne jest również to, iż forma rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego zapewniła stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym. Sporządzenie na wniosku jedynie notatki, o pozostawieniu go bez rozpoznania, doprowadziłoby do sytuacji, w której strona wnioskująca o daną pomoc, nie miałaby świadomości, jakie były podstawy takiego działania organu Nie otrzymałaby żadnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na zachowanie organu. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji, zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, zaś dostrzeżone uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.