II SA/Łd 366/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7 ust. 1, 2, art. 8ust. 1, 2, art. 10a, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22. kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz par. 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania ustalono, iż powyższą decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu M. R. zaliczki alimentacyjnej na dziecko I. J. w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną na dziecko I. J. na okres od [...] do [...] w wysokości 300 zł miesięcznie i w na okres od [...] do [...] w wysokości 170 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na treść przepisu 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 3 pkt 24 lit. c oraz par.18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. wskazał, iż M. R. w dniu 19. października 2006 r. podjęła pracę uzyskując za pierwszy pełny przepracowany miesiąc to jest listopad 2006 r. dochód netto w wysokości 817,13 zł. Na podstawie powyższych ustaleń organ ten dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni uwzględniając dochód za 2005 r. oraz dochód uzyskany z tytułu wyżej wskazanego zatrudnienia i ustalił, iż miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie wyniósł 412,77 zł, a więc przekroczył kwotę 291,50 zł (to jest 50% kwoty 583 zł) uprawniającą M. R. do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej kwocie, a zatem w ocenie tegoż organu od grudnia 2006 r. zaliczka alimentacyjna przysługiwała w niższej wysokości. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji w dniu 28. stycznia 2008 r. M. R. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz 107 k.p.a. poprzez niespełnienie obowiązujących standardów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie zawierała między innymi pouczenia, czy i w jakim trybie służy od dniej odwołanie, prawidłowego podpisu osoby upoważnionej do jej wydania oraz prawidłowo wskazanych publikatorów aktów prawnych w niej wymienionych. Ponadto wyliczenie dochodu miesięcznego w wysokości 412,77 zł nie znajdowało uzasadnienia w dokumentach wskazanych w treści decyzji, gdyż kwota 817,13 zł dochodu netto podzielona przez dwa daje wielkość 408,57 zł dochodu netto w rodzinie wnioskodawczyni, a więc różnica między tą kwotą, a wielkością 412,77 zł podaną w decyzji, wynosi 4,20 zł. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołując się na treść przepisu art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 10a, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22. kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 3 pkt 24 lit. c i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz par. 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społeczne z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, wskazało, iż zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego [...], M. R. uzyskała w 2005 r. dochód w wysokości 100,90 zł, co w przeliczeniu na miesięczny dochód jednego członka rodziny dało kwotę 4,20 zł. Z uwagi, iż posiadany przez M. R. dochód nie przekraczał 50 % kwoty określonej w art. 7 ust. 2, a więc kwoty 291,50 zł, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, przysługiwało jej prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł miesięcznie. Jednak podejmując od dnia 19. października 2006 r. pracę, M. R. uzyskała dochód mający wpływ na wysokość przyznanej jej zaliczki alimentacyjnej, gdyż za pierwszy pełny przepracowany miesiąc uzyskała dochód netto w wysokości 817,13 zł. Wobec powyższego faktu Kolegium uznało, iż zgodnie z przepisem par. 18 ust. 1 i 3 wskazanego już powyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. do dochodu uzyskanego w 2005 r. należało dodać kwotę dochodu uzyskanego w 2006 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w miesiącu listopadzie 2006 r. M. R. uzyskała dochód na jednego członka rodziny w wysokości 412,77zł miesięcznie, a zatem od dnia 1. grudnia 2006 r. posiadała prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości ustalonej na podstawie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w wysokości 170 zł miesięcznie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 11 oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi M. R. powtórzyła argumentację prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy ustawy z dnia 22. kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze brzmienie przepisów powołanej wyżej ustawy, oraz fakt, iż poza sporem pozostaje to, iż skarżąca spełnia pozostałe kryteria warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej należy wskazać, iż fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie ma kwestia obliczenia wysokości dochodu rodziny skarżącej. Zagadnienie to jest bowiem jedynym elementem spornym w niniejszej sprawie i analizując działania organów administracji wypada się skoncentrować na powyższym zagadnieniu. Jednocześnie można pominąć w niniejszych rozważaniach te kwestie, które nie są sporne, a których ustalenie przez organy administracji nie wzbudza uwag krytycznych z punktu widzenia kryteriów legalności. Przytaczanie ich w niniejszym uzasadnieniu byłoby jedynie powielaniem prawidłowego i należycie uzasadnionego stanowiska organów. Przepis art. 7 ust 1 powołanej powyżej ustawy stanowi, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. (art. 7 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 tejże ustawy zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 170,00 zł dla osoby uprawnionej albo 250,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 120,00 zł dla osoby uprawnionej albo 170,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 2 omawianej ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie wzbudza zatem uwag krytycznych ustalenie organów, iż warunkujący możliwość przyznania zasiłku rodzinnego dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a zatem prawidłowo organy badały wysokość dochodów rodziny skarżącej w roku 2005, jako poprzedzającym okres do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Za błędne natomiast uznać wypada ustalenie organów w zakresie wysokości dochodu rodziny skarżącej. Ilekroć bowiem w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mowa o dochodzie, to oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: 1) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także 2) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych takie jak alimenty na rzecz dzieci, oraz zaliczka alimentacyjna określona w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z punktu widzenia powyższych regulacji wskazać wypada, iż w 2005 r. rodzina skarżącej uzyskała jedynie dochód w wysokości 100,90 zł. W przypadku jednak uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Swoistą podstawę do tego aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych stanowi przepis par. 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Sposób zastosowania jednak powyższej regulacji przez organy administracji w niniejszej sprawie uznać wypada za błędny. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu – to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ administracji wyłącznie na wykładni językowej musi prowadzić do wniosku, iż nawet niewielki, jednostkowy dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej może pozbawić stronę uprawnień do świadczenia, szczególnie wówczas gdy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny tylko nieznacznie jest niższy od kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania świadczenia. Ponadto zaliczki musiałaby zostać pozbawiona rodzina, która pomimo tego, iż przez rok poprzedzający okres zasiłkowy nie uzyskała jakiegokolwiek dochodu, a po zakończeniu tegoż okresu uzyskała jednorazowo miesięczny dochód nieznacznie przekraczający kryterium warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie stoją przed ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z powyższego punktu widzenia uznać wypada, iż miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny, w oparciu o który ustala się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc, w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu pojęcie "dochodu rodziny" nie należy traktować jako przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, a więc stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny, na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie. W ocenie Sądu tylko takie rozumienie przepisu par. 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącymi podstawę do wydania powyższego rozporządzenia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Sąd nie podziela natomiast argumentacji skargi tyczącej naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, jako podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, iż wskazane przez nią naruszenia norm postępowania miały miejsce, to nie były one na tyle istotne, aby mieć wpływ na treść wydanej decyzji, a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogą uzasadniać wzruszenie przez sąd decyzji administracyjnej (art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.) . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy, którego ustalenie nie budzi uwag krytycznych, do prawidłowo wskazanych norm prawnych. Przy czyn stosowanie powyższych regulacji prawnych winno nastąpić z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji przepisu par. 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej. J.S.