II SA/Łd 366/12

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z usługami, miejscami parkingowymi i basenem w parterze budynku – "B" wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej, przyłączem wodociągowym, zjazdem i wewnętrznymi instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną i teletechniczną, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N. [...]. M. T. w dniu 4 października 2007 roku wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] mocą decyzji datowanej na dzień [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M. T., wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 roku, sygn. akt: II SA/Łd 849/08, uchylił decyzję II, jak i I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: OSK 731/09 oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku sądu I instancji z dnia 11 lutego 2009 roku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku ponownie odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. T., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji wskazując, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni wskazuje na podstawę wznowienia podstępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej fazie postępowania organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i czy został dochowany termin do złożenia wniosku, przewidziany w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które zostało zakończone ostateczną decyzją. Poza sporem pozostaje fakt, iż w badanej sprawie istnieje ostateczna decyzja, a więc przedmiotem tego postępowania jest okoliczność, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji przede wszystkim przeprowadził dowód z przesłuchań świadków wskazanych przez wnioskodawczynię. W dniu 30 czerwca 2010 roku w jej obecności świadkowie: R. S., T. K. i J. B. złożyli zeznania, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Po szczegółowym opisaniu treści zeznań i innych dowodów zgromadzonych w sprawie organ II instancji wskazał, iż czynności podejmowane przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy spełniają wymagania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ w szczególności, uwzględnił wniosek strony o przesłuchanie wskazanych świadków, jak również uzyskał stanowisko organu nadzoru budowlanego, który dokonał oględzin w mieszkaniu należącym do wnioskodawczyni. Został ustalony stan faktyczny, na podstawie wszystkich dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów, z których wynika, iż odwołująca się o decyzji o pozwoleniu na budowę, dowiedziała się przed dniem 4 września 2007 roku, tj. w dniu 27 marca 2007 roku. Informacja o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz może pochodzić także z innych źródeł. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o tych okolicznościach. Jak zostało wykazane o tych okolicznościach odwołująca się dowiedziała się w dniu 27 marca 2007 roku w czasie dokonywanych oględzin w jej mieszkaniu, zatem wniosek o wznowienie złożony w dniu 28 września 2007 roku należy uznać za złożony po terminie, o jakim jest mowa w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zauważył, że w dniu 11 kwietnia 2011 roku, weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Art. 1 tej ustawy wprowadził m.in. zmiany w art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten, po nowelizacji stanowi, iż uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest postawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże w myśl art. 3 tej ustawy w sprawach, w których do dnia wejście życie ustawy została wydana decyzja, zgodnie z przepisami dotychczasowej ustawy, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Ustosunkowując się zarzutu odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zapewnia organowi swobodną ocenę dowodów, o ile jest ona zgodna z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Zdaniem organu odwoławczego ocena tych dowodów była zgodna z powołaną zasadą, a więc zarzut strony jest chybiony. Niezasadnym jawi się również zarzut kwestionowania dokonanej przez organ I instancji oceny zeznań pozostałych świadków, gdyż odwołująca się podważa ocenę, która jest zgodna z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł przy jest dokonaniu. Świadek będący administratorem wiedzę o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą posiadł w dniu 27 marca 2007 roku powinien przekazać innym członkom wspólnoty. W takiej sytuacji, organ I instancji zobowiązany był odnieść się w uzasadnieniu decyzji do braku należytego informowania przez tą osobę członków wspólnoty, w tym także wnioskodawczynię o ustaleniach dokonanych w czasie oględzin. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w odwołaniu, iż przy hipotetycznym założeniu obecności strony przy oględzinach, nie sposób uznać, że dowiedziała się w ten sposób o treści decyzji, organ wskazał, iż strona oświadczyła, że nie przypomina sobie żeby uczestniczyła w jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Stanowisko prezentowane przez pełnomocnika, wyklucza wiarygodność złożonego oświadczenia strony w kwestii przeprowadzonej kontroli. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zakres dokonanych przez pracowników nadzoru budowlanego oględzin obejmował teren budowy oraz pomieszczenia znajdujące się w budynku wspólnoty, będące lokalami mieszkalnymi, w tym także w lokalu należącym do odwołującej się. Wprawdzie strona nie podpisała protokołu oględzin, niemniej uczestniczyła w tych oględzinach i o jego wynikach została wówczas poinformowana. Powyższe informacje zostały przekazane organowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a strony zostały skutecznie zawiadomione przez organ I instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie (tj. z dziennika budowy) bezspornie wynika, iż inwestor w czasie kontroli realizował część budynku nad drugim piętrem, a z oświadczenia kierownika budowy wynika, iż na terenie budowy umieszczona była, od października 2006 roku, tablica informacyjna na której umieszczony był przedmiot inwestycji, inwestor oraz informacja o decyzji o pozwoleniu na budowę. W czasie kontroli tablica informacyjna znajdowała się na placu budowy. Odwołująca się mająca okno wychodzące na teren budowy widziała roboty budowlane na sąsiedniej działce. Zdaniem organu, odwołująca która udostępniła swoje mieszkanie do kontroli powinna przyjąć informacje od inspektora dokonującego tej kontroli bez zastrzeżeń. Gdyby pod wpływem emocji nie wszystko wydawało się być jasne i zrozumiałe to dane umieszczone na tablicy informacyjnej dotyczące budowy, inwestora oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, powinny rozwiać wszelkie wątpliwości. W ocenie Wojewody niezasadny jest również zarzut mówiący, iż odwołująca się w dniu wystawienia pełnomocnictwa, tj. w dniu 30 sierpnia 2007 roku, znała tylko numer decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie znała jej treści. Jak wykazał inspektor prowadzący sprawę pozwolenia na budowę rozmawiał telefonicznie na początku sierpnia 2007 roku z pełnomocnikiem strony o możliwości udostępnienia akt związanych z wydaniem pozwolenia na budowę budynku, uzależniając powyższe od uzyskania stosownego pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie udowodnił okoliczności, że o numerze decyzji dowiedział się z akt sprawy postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, przeglądając je kilka dni wcześniej. W skardze na powyższą decyzję M. T. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zastosowanie niedopuszczalnych domniemań i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, że o decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 4 września 2007 roku. Naruszenie wymienionych przepisów, jak wskazano w skardze, polegać miało także na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 27 marca 2007 roku podczas gdy materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego ustalenia. W motywach skargi wskazano, iż jednym z dokumentów, na którym oparł się organ był protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego m. in. w lokalu skarżącej. Tym niemniej, z dokumentu tego nie wynika, że przy czynności oględzin obecni byli właściciele lokali, w tym i skarżąca. Lokale mieszkalne mogły być bowiem udostępnione przez osoby trzecie. Zdaniem skarżącej, dowiedzenie się o wydanej decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być rozumiane jako powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania decyzji. Decyzja zawierać bowiem może różne rozstrzygnięcia, które nie koniecznie mogą mieć dla strony negatywne konsekwencje. Konieczne jest zatem ustalenie chwili dowiedzenia się o zawartym w decyzji rozstrzygnięciu. Również strona kwestionowała stwierdzenie, iż o fakcie wydania decyzji dowiedziała się z treści tablicy informacyjnej. Z faktu, iż strona miała możliwość odczytać informacje zawarte na tablicy, nie oznacza, że takie dane przeczytała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 roku uchylił decyzję II, jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wiążące organ zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd podniósł, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych decyzji nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Materiał dowodowy nie został należycie i wyczerpująco zebrany, a następnie rozpatrzony, dokonana ocena zgromadzanego w sprawie materiału przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym uchybia również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wykształconym na tym tle orzecznictwem sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podzielił, z treści art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie dzień, w którym miała taką możliwość. Jednocześnie nie jest wymagane aby strona dowiedziała się o wydaniu takiej decyzji od organu wydającego akt, lecz także z innych źródeł. Strona musi udowodnić, kiedy, w jakiej dacie, dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o podstawie wznowienia. Organ administracji publicznej zobligowany z urzędu do zbadania zachowania przez skarżącą jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszył szereg przepisów postępowania dowodowego i zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, który jednocześnie nie został w pełni zebrany. W konkluzji Sąd zarzucił organom, iż pominęły wnioski dowodowe strony skarżącej zmierzające do wykazania, że zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a oparły rozstrzygnięcie na dowodach wykazujących okoliczności przeciwne, co narusza reguły postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, jak napisał Sąd w uzasadnieniu wyroku, organy powinny w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalając na podstawie wszystkich dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów, okoliczność zachowania przez stronę skarżącą terminu z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnąć w oparciu o art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli uznają, że termin nie został zachowany bądź przy ustaleniu zachowania terminu wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i rozpatrzeć sprawę zgodnie z zasadami z art. 150 i art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 roku, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora będącego w niniejszym postępowaniu jego uczestnikiem, utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania wskazując na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, lektura akt administracyjnych, w tym treści rozstrzygnięć zapadłych w sprawie potwierdza realizację wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. We wcześniejszym wyroku Sąd I instancji zarzucił organowi, iż nie dopuścił żadnego z dowodów w postaci przesłuchania świadków zgłoszonych przez stronę skarżącą składającą wniosek o wznowienie postępowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy przesłuchały świadków wskazanych przez stronę na okoliczność dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak żaden ze świadków wskazanych przez skarżącą nie potwierdził, iż o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powzięła ona informację w dniu 4 września 2007 roku. Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanych decyzji przeprowadził także inne dowody, w szczególności przesłuchał jako świadków przedstawicieli inwestora. Zeznania tych osób, złożone także pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wskazują, że skarżąca o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 14 listopada 2006 roku podczas spotkania w siedzibie inwestora. Spotkanie to poświęcone było omówieniu kwestii związanych z zamurowaniem okna w ścianie szczytowej mieszkania skarżącej. W toku postępowania wyjaśniającego organ podjął dalsze działania w celu ustalenia daty powzięcia przez skarżącą informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w szczególności wystąpił z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o udzielenie informacji. Organ nadzoru budowlanego w stosownym piśmie wyjaśnił, że strona o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dacie oględzin przeprowadzonych m. in. w jej lokalu mieszkalnym. Oględziny miały miejsce w dniu 27 marca 2007 roku. Przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawie organy obu instancji powiadomiły stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych w sprawie dowodów na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dysponując takimi dowodami początkowo organ I instancji, a następnie również organ odwoławczy uznały, iż skarżąca o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się przed dniem 4 września 2007 roku, zatem wniosek o wznowienie postępowania w tym przedmiocie złożony w dniu 4 października 2007 roku został złożony z uchybieniem terminu 1 miesiąca, o którym stanowi przepis art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenie takie, w obliczu zgromadzonych w sprawie dowodów jest prawidłowe i nie nosi znamion dowolności. W szczególności wskazać należy, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy przesłuchały świadków zgłoszonych przez stronę, a nadto podjęły z własnej inicjatywy działania w celu poszukiwania dowodów. Ogół tych czynności dowodowych znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. Wszystkie dowody zostały przez organy ocenione zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności zgodnie z zasadą praworządności i zasadą swobodnej oceny dowodów. Podjęte przez organ działania i zgromadzone dowody znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej dokładnie wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ zajął także stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wykazał, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. ko