II SA/Łd 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), Starosta [...] nałożył na J. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 23.013,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu handlowego – kwiaciarni znajdującego się na działce o numerze ewid. gruntów [...] przy ul. A w R., nałożonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. Organ egzekucyjny wezwał także stronę do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, jak również wskazał, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze, zaś w razie jego wykonania przysługuje prawo zgłoszenia wniosku o umorzenie grzywny. W uzasadnieniu postanowienia Starosta [...] podniósł, że zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji wysokość grzywny w przypadku obowiązku dokonania przymusowej rozbiórki budynku stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W dacie wydania postanowienia obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 14 listopada 2006r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2006 r., w którym podano, że cena 1 m2 powierzchni budynku mieszkalnego za III kwartał 2006r. wyniosła 2.557 zł. Zatem wysokość grzywny została obliczona w następujący sposób: 45,00 m2 x 1/5 x 2557 zł/m2 = 23.013,00 zł. Uznając wskazane postanowienie za krzywdzące i niemożliwe do zrealizowania, J. H. wniosła zażalenie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu strona podniosła, że działka, na której usytuowany jest budynek kwiaciarni położona jest na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy na usługi. Z propozycją budowy kwiaciarni na nieruchomości wchodzącej w skład spadku po Z. W., wystąpiły T. W. i H. W., które wyraziły następnie zgodę na postawienie tymczasowego pawilonu handlowego. Jedyną osobą sprzeciwiającą się istnieniu kwiaciarni jest T. W. Pozostali współwłaściciele nie wnoszą uwag. J. H. podała także, iż przed upływem terminu 5 lat określonego w decyzji nr [...] występowała do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] o przedłużenie okresu użytkowania (istnienia) budynku na działce. Wyraziła wątpliwość, czy okres pięcioletni określony we wskazanej decyzji dotyczy okresu budowy, czy użytkowania, a nadto podniosła, iż załatwienie wszelkich formalności związanych z postawieniem kwiaciarni trwało bardzo długo i poniosła znaczące koszty związane z jej budową. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że wskazany budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], którą udzielono J. H. na okres pięciu lat pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu handlowego – kwiaciarni. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...], a wygasła w dniu [...], w której to dacie stał się też wymagalny obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu handlowego. Zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji wierzyciel, którym w sprawie jest Starosta [...], powinien w zasadzie bezzwłocznie przekazać zobowiązanemu, którym jest skarżąca pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zaś postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od daty doręczenia stronie tego upomnienia. Bez znaczenia pozostaje to, czy decyzja, na podstawie której powstał dany obowiązek, jest słuszna. Ważne jest, że stała się ona ostateczna i powstał dany obowiązek. W takiej sytuacji rodzi się konieczność nałożenia grzywny w celu przymuszenia zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewoda [...] podkreślił również, iż wskazana ustawa w sytuacji uchylania się od wykonania obowiązku nie przewiduje innego rozwiązania i nie pozostawia tej kwestii do uznania organowi egzekucyjnemu. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, iż organ pierwszej instancji dopełnił wymaganych prawem czynności. Skierował bowiem najpierw, bo w dniu 19 października 2006 r. do skarżącej pisemne upomnienie o konieczności wykonania obowiązku rozbiórki budynku, które zostało przez nią odebrane w dniu 26 października 2006r. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu nałożył na J. H. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku przesyłając postanowienie wraz z kopią tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]. Nadto Wojewoda [...] zauważył, iż w obecnym postępowaniu nie może być badana sprawa słuszności terminu zakreślonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższe postanowienie J. H., zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podniosła, że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek jednej ze spadkobierczyń właściciela działki, na której usytuowana jest kwiaciarnia. Organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie rozpatrzył jej wniosku o przedłużenie terminu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, który został złożony jeszcze w okresie jej ważności ani też nie poinformował jej o skutkach decyzji "terminowej", ani o sposobie rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, stwierdził, że skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte nie na wniosek jednej ze spadkobierczyń właściciela działki, lecz z urzędu na skutek informacji powziętej przez organ pierwszej instancji w związku z jej wystąpieniem. W nadesłanych zaś przez organ pierwszej instancji aktach nie ma śladu wystąpienia skarżącej o zmianę terminu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które to zagadnienie nie może stanowić przedmiotu obecnego postępowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wynika z naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, iż organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia stosując stawki określone w art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w którym wyraźnie mowa jest o budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki. Stawki grzywny przewidziane w tym przepisie mają więc zastosowanie wyłącznie do nakazu rozbiórki budynku lub jego części. Powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojęcia budynku. Należy zatem odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ), która w art. 3 definiuje pojęcia, którymi posługuje się ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja z dnia [...], nr [...], mocą której udzielono J. H. na okres pięciu lat pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu handlowego – kwiaciarni odnosi się do obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Wskazany przepis definiuje wszak budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Koniecznym warunkiem zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest przeto jego trwałe związanie z gruntem. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym załączonej dokumentacji projektowej, zawierającej opis technologii wykonania przedmiotowego obiektu wynika wprost, iż nie jest to obiekt trwale związany z gruntem, zaś w samym tytule projektu technicznego wskazano, że jest to pawilon handlowy – kwiaciarnia, obiekt tymczasowy. Prawo budowlane w art. 3 pkt 5 definiuje tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe....., barakowozy, obiekty kontenerowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany ma charakter obiektu tymczasowego w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, a w konsekwencji grzywna w celu przymuszenia jego rozbiórki nie mogła być wymierzona według stawek określonych w art. 121 § 5 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). W omawianym przypadku podstawę prawną określenia kwoty grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego mógł stanowić wyłącznie art. 121 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł. Niezależnie od powyższego, skarżąca zasadnie podniosła, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad wyrażonych w art. 7, 8,9 i 77 K.p.a., które z mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) mają zastosowanie w tym postępowaniu. Organ I instancji doręczając skarżącej postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny pouczył ją o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zażalenia oraz zarzutów, których podstawy określone zostały w art. 33 ustawy. Jedną z nich jest odroczenie terminu wykonania obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła okoliczność złożenia przed upływem 5 lat wniosku o przedłużenie okresu użytkowania obiektu kwiaciarni. Organ II instancji nie odniósł się do tego zagadnienia, zaś dopiero w odpowiedzi na skargę ogólnikowo stwierdził, że takiego wniosku brak jest w aktach sprawy, a w konsekwencji nie mógł być on przedmiotem postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż rzeczą organu było wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a taką okolicznością niewątpliwie było złożenie przez skarżącą wniosku o przedłużenie okresu użytkowania obiektu budowlanego, który de facto był wnioskiem o odroczenie terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Brak takiego wniosku w aktach sprawy nie uprawnia do konstatacji, iż wniosek ten w ogóle nie został złożony. Organ winien zatem tę okoliczność wyjaśnić, nie wyłączając możliwości wezwania skarżącej do złożenia jego odpisu z potwierdzeniem przyjęcia przez organ oraz ustalenia sposobu jego załatwienia. Wstrzymanie wykonania, bądź odroczenie terminu wykonania obowiązku stanowi wszak przewidzianą przepisem art. 56 § pkt 1 powołanej ustawy podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A.D.