II SA/Łd 369/07

Dnia 17 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 roku sprawy ze skargi M.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. - Postanowieniem z dnia [...] nr [...] o znaku [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, po rozpoznaniu zażalenia M.G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr 508/3 i 509 położonej w miejscowości S., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatowy w [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał M.G. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przyłącza energetycznego na działce nr 508/3 i 509 położonej w miejscowości S., gm. W. Pismem z dnia 6 listopada 2006 roku M.G. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia o stanie zaawansowania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w celu przedstawienia Urzędowi Skarbowemu. W dniu 14 grudnia 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadzając oględziny miejsca budowy stwierdził, iż teren budowy nie jest zabezpieczony, brak jest tablicy informacyjnej budowy oraz że podczas budowy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwa te polegały na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. długości (winno być 10,10 m, jest 5,20 m), szerokości (winno być 9,70 m, jest 9,40 m), zmianie usytuowania obiektu w stosunku do granicy północnej i południowej działki oraz do drogi. Ponadto ustalono, iż inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania właściwego organu o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych i powołaniu kierownika robót, brak jest również informacji o geodezyjnym wytyczeniu budynku i prowadzeniu dziennika budowy. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zmiana usytuowania budynku i jego parametrów wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której M.G. nie posiada. Postanowieniem z dnia [...] o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, zobowiązał M.G. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 508/3 i 509 położonej w miejscowości S. jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji. Dokonane zatem przez inwestora M.G. odstępstwa polegające na zmianie usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz zmianie zewnętrznych parametrów obiektu budowlanego czy też zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W złożonym zażaleniu M.G. podniósł, iż sporządzony protokół z oględzin nie zawiera pieczątki, a zawarte w nim ustalenia nie pokrywają się z rzeczywistością. Strona wskazała, iż nie przewiduje ogrodzenia budynku, gdyż z prawej strony działka odgrodzona jest płotem sąsiada, z lewej znajduje się las, a od strony drogi posadzony jest żywopłot. Tablica informacyjna uległa zaś zniszczeniu w ciągu 7 lat prowadzenia budowy i została zabrana przez złomiarzy. Ponadto strona wskazała, iż fundament budynku został wykonany zgodnie z projektem, jednak budynek został wybudowany tylko w połowie. Odnośnie braku ustanowienia kierownika budowy strona wskazała, iż został on powołany, lecz wyjechał za granicę. Odwołujący stwierdził także, iż dokonał pomiarów geodezyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] o nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że M.G. dokonał zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, co znajduje także potwierdzenie w wyjaśnieniach samego inwestora, zawartych w złożonym zażaleniu. Organ II instancji stwierdził, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego stanowi istotne odstępstwo od projektu, które zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo od projektu stanowi zaś wystarczającą przesłankę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznając, iż zmniejszenie wymiarów obiektu budowlanego wymagało decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zauważył przy tym, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący planuje ewentualne rozbudowanie obiektu w przyszłości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył ponadto, iż organ I instancji przed wydaniem postanowienia nie ustalił kręgu stron postępowania i nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu w celu zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Jednakże z uwagi na fakt, że postanowienie wywołuje skutki prawne jedynie wobec inwestora, uznać należało, iż uchybienie to na obecnym etapie postępowania nie jest na tyle istotne, aby skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia kasatoryjnego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt, iż nie został sporządzony żaden szkic określający usytuowanie obiektu, jednakże mając na uwadze całokształt materiału dowodowego, brak ten nie przybiera istotnego znaczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M.G. podniósł, iż pozwolenie na budowę otrzymał legalnie, a zmiany w projekcie zostały uzgodnione z zespołem projektowym. Plan budynku został odwrócony tak, że okna skierowane są w stronę drogi, natomiast powodem, dla których budynek został wybudowany w połowie były braki finansowe. Skarżący oświadczył ponadto, iż posiada mapy geodezyjne i pomiary geodezyjne zostały dokonane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie powyższego przepisu uwarunkowane jest stwierdzeniem, iż inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże roboty budowlane prowadzone są z odstępstwem od tej decyzji, a odstępstwa te mają charakter istotny. W rozpoznawanej sprawie rozważenia zatem wymaga, czy stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego odstępstwa od warunków decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę mają charakter istotny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż inwestor prowadził budowę budynku mieszkalnego w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Jak wynika z akt sprawy, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego według projektu powtarzalnego W-0114 ze zmianami adaptacyjnymi, o kubaturze 530 m3, powierzchni całkowitej 138 m2 oraz wymiarach 9,70 m x 10,10 m. Tymczasem, wizja lokalna wykazała, że wybudowany obiekt budowlany ma wymiary 9,40 m x 5,20 m, a nadto, iż uległo zmianie, w stosunku do projektowanego, usytuowanie budynku w stosunku do granicy działki. Należy zatem bezsprzecznie stwierdzić, iż zmianie uległy charakterystyczne, podstawowe parametry obiektu budowlanego. Stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: • zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, • charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, • zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, • zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, • ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Analiza powyższego przepisu daje podstawę do stwierdzenia, iż wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego, które dotyczą przypadków wymienionych w ust. 5 noszą znamiona odstępstwa istotnego. W konsekwencji należy uznać, iż odstąpienie od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji stanowi istotne odstępstwo projektu. Jak wynika z treści art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest najpierw uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, a dopiero później może przystąpić do prowadzenia stosownych robót budowlanych. Warto bowiem zauważyć, iż budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw (por. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. 437). W tym miejscu warto także wskazać, iż zmiany adaptacyjne projektu podlegającego zatwierdzeniu zostały naniesione przez zespół projektowy na projekcie standardowym przed jego zatwierdzeniem przez Starostę Powiatowego w Ł. Oznacza to, iż dokonane odstępstwa od projektu dotyczą już projektu adaptowanego, a nie jak podnosi skarżący w skardze – wynikają z uzgodnienia z zespołem projektowym. Dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi samodzielną przesłankę do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Należy zatem uznać, iż stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego wystąpienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, do których niewątpliwie zaliczyć trzeba szerokość, długość i wysokość budynku, obligowało tenże organ do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W związku z tym, bez znaczenia dla zasadności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozostaje kwestia dokonanych pomiarów geodezyjnych, nieposiadania tablicy informacyjnej budowy czy ustanowienia kierownika budowy. Również zmiana usytuowania budynku na działce w stosunku do projektowanego położenia obiektu, dla wstrzymania prowadzenia robót w rozpoznawanej sprawie pozostaje poza kręgiem zainteresowania i jest kwestią wtórną. Organ odwoławczy na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego uznał bowiem za udowodniony jedynie fakt zmiany charakterystycznych parametrów budynku, co jak wskazano wcześniej stanowi wystarczającą przesłankę do wstrzymania robót budowlanych, i na tej podstawie oparł swe rozstrzygnięcie. Na marginesie rozważań warto jedynie również wskazać na treść art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została doręczona decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2001 roku o sygn. akt IV SA 1538/99). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji